II SA/Gl 190/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Prezydent Miasta K. w punkcie 1) zobowiązał firmę "A" z siedzibą w M. , obecnie skarżącą, do zagospodarowania na własny koszt odpadów o kodzie: 19 12 12 /inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11/ przetrzymywanych w naczepie zatrzymanego pojazdu na parkingu przy ul. R. w K. , w punkcie 2) zobowiązał do zabezpieczenia naczepy na czas transportu odpadów do uprawnionego odbiorcy w sposób uniemożliwiający rozprzestrzenianie się odpadów poza środek transportu, w punkcie 3) zobowiązał dostarczyć do Urzędu Miasta K. kartę przekazania odpadów niezwłocznie po przejęciu odpadów przez uprawnionego odbiorcę, tj. "B" z siedzibą w K. do miejsca prowadzenia działalności, tj. instalacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w J. przy ul. [...] , w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty przekazania odpadów. W punkcie 4) orzekł, iż decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Treść uzasadnienia sprowadzała się do opisania przebiegu postępowania, z którego wynika, iż transport odpadów odbywał się niezgodnie z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów z uwagi na brak oznakowania pojazdu zgodnego z wzorem z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia oraz brakiem właściwych dokumentów dla rodzaju przewożonych odpadów. Zgodnie bowiem z dokumentami przewozowymi przewożone były odpady o kodzie 19 12 05 (szkło), natomiast w toku kontroli uznano, iż przewożony odpad powinien zostać zakwalifikowany jako 19 12 12 (inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11). Powyższych ustaleń organ I instancji dokonał, jak wskazano w protokole z kontroli, na podstawie wstępnej oceny eksperckiej inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (WIOŚ). Załączniki do protokołu stanowiły sporządzone zdjęcia. Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 24b ust. 3 ustawy o odpadach w związku z art. 17 oraz art. 4 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakładającej na odwołującą obowiązek zagospodarowania odpadów poprzez ich unieszkodliwienie w sytuacji gdy z uwagi na rodzaj odpadów możliwe i wskazane jest ich zagospodarowanie poprzez odzysk, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie charakteru odpadów podlegających zagospodarowaniu, w szczególności przejawiający się w braku uwzględnienia bądź niewłaściwej ocenie dowodów przedstawionych przez odwołującą oraz braku przeprowadzenia dodatkowych dowodów. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto powyższe zarzuty, natomiast w jego uzupełnieniu podniesiono m.in., iż z uwagi na nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu błędnie oceniono rodzaj odpadu na etapie kontroli ładunku przez WIOŚ, a wnioski dowodowe strony, wskazujące na konieczność przeprowadzenia ponownego badania odpadów nie zostały uwzględnione, dlatego przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe należy uznać za niepełne i wadliwe. Zdaniem strony należało w dniu kontroli pobrać próbkę odpadów do zbadania, a także dokonać oględzin odpadów znajdujących się głębiej, a dokonano ceny wyłącznie jej wierzchniej warstwy. W związku z powyższym, zdaniem strony, nie można stwierdzić jakie i ile zanieczyszczeń zawierają zatrzymane odpady. Tymczasem zdaniem strony ustalenia w powyższym zakresie są kluczowe w sprawie, bowiem jest ona uprawniona do wytwarzania w instalacji do odzysku stłuczki szklanej i to zarówno stłuczki szklanej jako produktu, zawierającej minimalną ilość zanieczyszczeń, jak również stłuczki szklanej jako odpadu o kodzie 19 12 05, zawierającej nieco więcej zanieczyszczeń, która jest przekazywana kolejnemu uprawnionemu posiadaczowi celem dalszego doczyszczenia, a następnie odzysku, a także pozostałości sortowniczej, tj. odpadu o kodzie 19 12 12, zawierającej mieszaninę różnych substancji organicznych i nieorganicznych, w której również może się znajdować pewna ilość szkła. Zdaniem strony o tym, z którym odpadem mamy do czynienia decyduje właśnie poziom zawartości szkła, co nie zostało zbadane w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg postępowania, przytoczono szereg przepisów oraz wskazano, że zarzut strony dotyczący nie uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż inspektorzy WIOŚ w protokole z kontroli dokonali oceny składu morfologicznego zatrzymanych odpadów oraz sporządzili na tę okoliczność dokumentację fotograficzną. W związku z powyższym w sprawie nie było konieczności przeprowadzenia dodatkowego dowodu w tym zakresie. Zdaniem Kolegium nie można również podzielić poglądu strony odnośnie wybiórczej interpretacji posiadanego przez spółkę zezwolenia na wytwarzanie odpadów, które uwzględniało również ich przetwarzanie i zbieranie, gdyż skoro organ wydający zezwolenie nie dopuścił możliwości klasyfikowania odpadów mieszaniny krzemionki z innymi materiałami, zatem odpady zawierające w swym składzie inne substancje powinny być traktowane jako odpad o kodzie 19 12 12 i przekazywane do dalszego zagospodarowania uprawnionym podmiotom. Organ odwoławczy wskazał również, iż nie podziela zarzutu strony dotyczącego kwestionowania wiedzy inspektorów WIOŚ w zakresie oceny stanu morfologicznego odpadów, ponieważ zgodnie z ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor jest uprawniony do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Kolegium zaakcentowało, iż strona przedłożyła do akt opracowanie dotyczące badania składu morfologicznego stłuczki szklanej wytwarzanej w jej instalacji, jednakże z powyższego opracowania nie wynika, aby do badań pobrano próbki odpadów poddanych kontroli, dlatego nie może ono stanowić dowodu w sprawie. Od powyższego rozstrzygnięcia spółka wniosła skargę, w której zarzuciła naruszenie: - art. 9 ust. 2 pkt. 10 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, ze określenie składu morfologicznego odpadu przez inspektora ochrony środowiska, na podstawie wiedzy eksperckiej jest ostateczne i nie podlega weryfikacji za pomocą innych środków dowodowych, - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie charakteru odpadów podlegających zagospodarowaniu, w szczególności przejawiający się w braku uwzględnienia dowodów przedstawionych przez skarżącą oraz braku przeprowadzenia dodatkowych dowodów, czego konsekwencją było błędne sklasyfikowanie odpadów, a ich zagospodarowanie poprzez unieszkodliwienie polegające na składowaniu jest działaniem szkodliwym dla środowiska, sprzecznym z hierarchią postępowania z odpadami, - art. 24b ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i w zw. z art. 24a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek zagospodarowania odpadów poprzez ich unieszkodliwienie w sytuacji, gdy z uwagi na rodzaj odpadów i posiadanych przez skarżącą dokumentów, właściwych dla rodzaju przewożonych odpadów, brak było podstaw do zatrzymywania pojazdu wraz z odpadami i wydawania decyzji o obowiązku zagospodarowania odpadów na podstawie wskazanego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty przedstawiając swoje stanowisko w tym względzie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 779), dalej jako u.o.p. Zgodnie z art. 24 u.o.p. transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Stosownie natomiast do treści art. 24a ust. 1 u.o.p. jeżeli w trakcie kontroli transportu odpadów ujawniono naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, przemieszczanie odpadów do nieuprawnionego odbiorcy, naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - pojazd wraz z odpadami może zostać zatrzymany przez Krajową Administrację Skarbową, Straż Graniczną, Policję, Inspekcję Transportu Drogowego oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Pojazd wraz z odpadami umieszcza się w miejscu wyznaczonym w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów do czasu usunięcia naruszeń szczegółowych wymagań dla transportu odpadów lub ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zagospodarowanie tych odpadów (art. 24a ust. 5 u.o.p.). Transportujący odpady wykonujący usługę transportu jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca ich przeznaczenia i przekazać je posiadaczowi odpadów, wskazanemu przez zlecającego usługę transportu odpadów (art. 24 ust. 3 i 4 u.o.p.), natomiast obowiązek zagospodarowania odpadów jest nakładany w drodze decyzji na transportującego odpady lub ustalonego posiadacza odpadów (art. 24b ust. 3 u.o.p). W realiach niniejszej sprawy w trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektora WIOŚ stwierdzono, że transport odpadów odbywał się niezgodnie z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów z uwagi na brak prawidłowego oznakowania pojazdu oraz brak właściwych dokumentów dla rodzaju przewożonych odpadów. Zgodnie bowiem z dokumentami przewozowymi przewożone były odpady o kodzie 19 12 05 (szkło), natomiast w toku kontroli uznano, iż przewożony odpad powinien zostać zakwalifikowany jako 19 12 12 (inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11). Powyższych ustaleń dokonano na podstawie wstępnej oceny eksperckiej inspektora WIOŚ, której wyniki zawarto w protokole z kontroli. Załączniki do protokołu stanowiły również sporządzone zdjęcia. Zdaniem Sądu kwestia rodzaju przewożonych odpadów (ich klasyfikacji) nie została w niniejszym postępowaniu należycie udowodniona. Po pierwsze wskazać wypadnie, iż skarżąca posiada zezwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględniające zezwolenie na ich przetwarzanie i zbieranie, w którym znajduje się odpad o kodzie 19 12 05 – szkło. Wspomniane zezwolenie określa również podstawowy skład chemiczny wskazanego odpadu: krzemionka, związki Na, Ca, Mg i dodatki. Zaakcentowania wymaga, iż w zezwoleniu mowa o podstawowym składzie chemicznym odpadu. Z powyższego sformułowania można wywnioskować, iż nie chodzi tu o odpad stanowiący stuprocentowe szkło. Sięgając bowiem do Słownika Języka Polskiego słowo "podstawowy" oznacza "główny, zasadniczy", a nie "wyłączny". W dalszej kolejności wskazać wypadnie, iż w protokole z kontroli inspektor WIOŚ wskazał, iż kwalifikacja odpadów pod kod 19 12 12 została dokonana na podstawie wstępnej oceny eksperckiej. Skoro zatem klasyfikacji dokonano jedynie na podstawie "wstępnej" oceny to zdaniem Sądu powyższa kwestia wymagała należytego zbadania, co wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Z powyższego dokumentu nie wynika również, aby inspektor w jakikolwiek sposób sprawdzał bądź badał sporne odpady. Wypada wskazać, iż w aktach sprawy zalega dokument, w którym znajdują się wyniki badań stłuczki szklanej wytwarzanej w instalacji skarżącej, z których wynika, iż posiada ona znikomą ilość zanieczyszczeń. Co prawda z powyższego opracowania nie wynika, aby do badania pobrano próbki odpadów poddanych kontroli przez inspektora WIOŚ, jednakże kwestia ta powinna stanowić podstawę do podjęcia przez organy działań zmierzających do dokładnego zbadania składu morfologicznego zatrzymanych odpadów. Wskazać również przyjdzie, iż wskutek wibracji, której podlegały sporne odpady podczas ich transportu doszło z całą pewnością do sytuacji, w której lżejsze od szkła zanieczyszczenia typu np. etykiety, korki zostały wyparte na powierzchnię, co mogło sprawiać wrażenie, iż są one zanieczyszczone. Wprawdzie do protokołu z kontroli została załączona dokumentacja fotograficzna, jednakże zdaniem Sądu nic z niej nie wynika, ponieważ zdjęcia przedstawiają jedynie widok wierzchniej części odpadów znajdujących się w naczepie. Wypada również zaakcentować, iż zgodnie z tzw. hierarchią postępowania z odpadami unieszkodliwieniu podlegają tylko odpady, których odzysk jest niemożliwy bądź ekonomicznie nieuzasadniony. W niniejszym przypadku mamy do czynienia ze stłuczką szklaną, w jakimś stopniu zanieczyszczoną, co nie zmienia jednak faktu, iż dalej pozostaje ona stłuczką szklaną. Dlatego też w nawiązaniu do powyższej zasady niniejsze odpady należało skierować do odzysku, a nie do unieszkodliwienia. W związku z powyższymi uchybieniami doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.) w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.