III OSK 6784/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 391/21 w sprawie ze sprzeciwu D.O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw D.O. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2020 r. Marszałek Województwa Lubelskiego wymierzył skarżącemu opłatę w wysokości 207 579 419 zł za składowanie odpadów w ilości 47 441 Mg o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w kodzie 17 05 03), za 2018 r. (od 27 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.) oraz za 2019 r. (od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r.), w miejscu do tego nieprzeznaczonym tj. w wyrobisku [...]. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję z [...] grudnia 2020 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219, dalej: p.o.ś.). Za składowanie odpadów będące formą korzystania ze środowiska ponoszona jest opłata. Opłatę za składowanie ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 297 p.o.ś.), a niezależnie od tej opłaty istnieje obowiązek ponoszenia także opłat podwyższonych za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 293 ust. 1 p.o.ś.) oraz za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym (art. 293 ust. 3 w związku z ust. 7 p.o.ś.). Natomiast zgodnie z art. 279 ust. 2 u.o.ś., w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat jest, z zastrzeżeniem art. 279 ust. 3 p.o.ś., posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020, poz. 797, dalej: ustawa o odpadach). Jeżeli jednak odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem (korzystającym ze środowiska) obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (tj. za składowanie lub magazynowanie odpadów), jest, z zastrzeżeniem art. 279 ust. 4 p.o.ś, podmiot, który przekazał te odpady. Jeżeli to osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą przekazuje odpady podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, podmiotem korzystającym ze środowiska, zobowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (za składowanie lub magazynowanie), jest podmiot, któremu przekazano te odpady. Natomiast opłatę podwyższoną za składowanie w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym ponosi podmiot korzystający ze środowiska (art. 293 ust. 3 p.o.ś.). Z przepisów tych wynika, że zasady w nich określone dotyczą wyłącznie dwóch rodzajów korzystania ze środowiska – składowania i magazynowania odpadów, a nie innych sposobów gospodarowania odpadami. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący przekazał sporne odpady A.S. i odpady zostały umieszczone (zdeponowane) w nieczynnym już wyrobisku [...] IX w celu rekultywacji tego wyrobiska stosownie do decyzji Starosty Powiatowego w Rykach z 20 lipca 2018 r. i uchwały Nr XIX/123/2004 Rady Miejskiej w Rykach z 27 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ryki (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 100, poz. 1642, dalej: m.p.z.p.). W ocenie Sądu I instancji, zastosowanie wobec skarżącego art. 293 ust. 3 p.o.ś. (powołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji) i nałożenie opłaty podwyższonej wymagało jednoznacznego stwierdzenia, że znajdujące się w spornym wyrobisku odpady podlegały procesowi składowania (a nie np. procesowi odzysku). Ponadto wymagało to stwierdzenia, że skarżący był posiadaczem tych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz, że przekazał odpady A.S. nie jako osoba fizyczna, lecz jako przedsiębiorca. Ponadto istotne jest ustalenie, że A.S. nie posiadał zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami obejmującego składowanie tych odpadów w tym wyrobisku. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione, co wymagało uchylenia decyzji organu I instancji i ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, o czym prawidłowo rozstrzygnęło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że wątpliwości budzi, czy umieszczenie odpadów w wyrobisku było składowaniem czy też odzyskiem. To samo zdarzenie nie może być kwalifikowane jednocześnie jako dwie różne formy gospodarowania odpadami. Tylko przy założeniu, że umieszczenie odpadów w wyrobisku stanowiło składowanie, możliwe było rozważanie, czy na skarżącego można nałożyć opłatę podwyższoną, o której stanowi art. 293 ust. 3 p.o.ś. z uwzględnieniem art. 279 ust. 2 - 4 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na dwa toczące się odrębnie postępowania – w sprawie wydania dla A.S. decyzji o pozwoleniu na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku (polegającym na wypełnieniu wyrobiska poeksploatacyjnego [...] IX) oraz w sprawie składowania w tym wyrobisku odpadów prowadzonej w trybie art. 26 ustawy o odpadach. Ustalenia poczynione w tych postępowaniach mogą mieć znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W obu postępowaniach podstawową kwestią była prawidłowa kwalifikacja działania polegającego na umieszczeniu w wyrobisku spornych odpadów, które mogło być potraktowane jako odzysk (w związku z decyzją rekultywacyjną) albo jako składowanie. Sąd I instancji podkreślił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, postępowania te nie były prawomocnie zakończone. W sprawie udzielenia A.S. zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku został wydany nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1595/20, natomiast postępowanie w sprawie składowania odpadów toczyło się przed Burmistrzem Miasta Ryki. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że uzasadnione było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzji kasacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Polegało to na braku dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w tej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu. W ocenie skarżącego, wszystkie istotne w tej sprawie okoliczności zostały "wskazane", a wątpliwości wskazane przez organ wynikały z błędnego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei wynikało z błędnej kwalifikacji zdarzenia, jakim było zdeponowanie gleby w wyrobisku oraz aktualnego statusu tej gleby. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji orzekający w tej sprawie prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Organ I instancji nie ustalił bowiem jednoznacznie, czy skarżący jest posiadaczem odpadów oraz czy w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy ponosi odpowiedzialność administracyjną. Ustalenie to nie było możliwe przed zakończeniem postępowania, której przedmiotem jest składowanie odpadów i ich usunięcie z wyrobiska poeksploatacyjnego, toczącego się wobec A.S.. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że sprawa ta nie została zakończona w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie Sąd I instancji nieprawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w dacie orzekania przez organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1595/20 dotyczący udzielenia A.S. zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku, był nieprawomocny, ale w świetle pozostałych okoliczności prawnych i faktycznych nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy konieczne było ustalenie przez organ I instancji, czy w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja o przetwarzaniu odpadów wydana na rzecz A.S., a także okoliczności jakie towarzyszyły przekazaniu spornych odpadów. Ponadto istotne było, czy oba podmioty miały status przedsiębiorców oraz czy skarżący został poinformowany przez A.S. o ewentualnym braku posiadania przez niego decyzji o przetwarzaniu odpadów, co miałoby wpływ na ustalenie, czy nastąpiło przeniesienie posiadania odpadów. Organ odwoławczy zalecił przeprowadzenie w tym celu rozprawy administracyjnej. Wskazane braki postępowania nie mogły zostać uzupełnione na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. oraz stanowiły naruszenie przepisów postępowania uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Zarzuty kasacyjne wniesione w tej sprawie zostały błędne sformułowane. Skarżący zarzuca bowiem naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej opiera się wyłącznie o argumenty podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego, które to przepisy nie zostały powołane w zarzutach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ocenia jedynie przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Skarżący wskazuje, że Sąd I instancji tego rodzaju oceny w tej sprawie nie dokonał lub, że ocena ta była nieprawidłowa, ale jednocześnie w ramach zarzutów kasacyjnych nie powołuje przepisów, które w jego ocenie zostały błędnie zastosowane lub były przedmiotem błędnej wykładni. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że zarzuty podniesione w sprzeciwie oraz skardze kasacyjnej, odnoszące się do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i kwalifikacji prawnej zdeponowanych odpadów, będą mogły być przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie organu odwoławczego, którą podzielił Sąd I instancji, stanowisko organu I instancji wyrażone w tym zakresie w decyzji z 7 grudnia 2020 r. była przedwczesne, a więc przedwczesne było nałożenie na skarżącego przedmiotowej opłaty. Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.