II SA/Bd 14/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. S. i D. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej powoływana jako pb) po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego: przebudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na kotłownię dla budynku mieszkalnego - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego: przebudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na kotłownię dla budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że decyzją z dnia [...] września 2020 r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego ww. inwestycję. Decyzja wydana została dla inwestorów E. i D. S. (dalej określani jako Skarżący). Działka, której dotyczy postępowanie, stanowi współwłasność E. S., D. S., J. N. oraz Gminy Ś. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. N., oświadczając w nim, że wyraziła zgodę Skarżącym na zainstalowanie kotła wodnego opalanego ekogroszkiem w budynku gospodarczym na działce nr [...] , ale nie wyraziła zgody na ułożenie przewodów centralnego ogrzewania wody i prądu do budynku mieszkalnego w gruncie stanowiącym wspólną własność. Dalej organ wskazał, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na kotłownię. Na działce projektuje się przyłącze cieplne z budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego (na potrzeby jednego mieszkania) oraz dobudowę komina prefabrykowanego do budynku gospodarczego. Realizacja inwestycji związana jest więc z nieruchomością wspólną i stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego (dalej jako Kc, który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Organ podał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można by uznać, że taka zgoda została wyrażona. Inwestor załączył bowiem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane przez art. 32 ust. 4 pkt 2 pb. Jednakże wnosząca odwołanie oświadczyła, że wyraziła zgodę - ale tylko na część inwestycji, mianowicie na zainstalowanie kotła wodnego opalanego ekogroszkiem w budynku gospodarczym. Nie wyraziła natomiast zgody na ułożenie przewodów centralnego ogrzewania wody i prądu w gruncie. Z powyższego wynika, że inwestor w dniu wydawania pozwolenia na budowę nie dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację planowanego zamierzenia, bowiem zgoda współwłaścicielki obejmowała tylko jego część (instalację kotła). Tymczasem, by inwestycja mogła zostać zrealizowana, niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Organ podkreślił, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone przez inwestora oświadczenie jest skuteczne wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, że nie odpowiada ono rzeczywistości. W konsekwencji organ uznał, że Skarżący nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust 4 pb. W konsekwencji nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę planowanego przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję złożyli Skarżący, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie: 1. art. 32 ust. 4 pkt 2 pb poprzez uznanie, że nie spełniają przesłanek do wydania pozwolenia na budowę; 2. art. 199 w zw. z art. 201 i w zw. z art. 206 Kc poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że winni uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli działki na realizację inwestycji, podczas gdy fakt planowania przez nich na tej nieruchomości przyłącza do budynku gospodarczego, które jest konsekwencją wymiany pieca, wyklucza konieczność legitymowania się przez nich zgodą wszystkich współwłaścicieli na tego rodzaju czynność, albowiem inwestycja stanowiła nieznaczną przebudowę istniejącego budynku i nie wpływała na zmianę korzystania z części wspólnych; 3. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa polegające na nierzetelnym i niestarannym wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej skarżonej decyzji oraz niewłaściwej ocenie materiału dowodowego sprawy, chociażby przez to że inwestor miał zamiar ułożyć przewody z prądem w gruncie, mimo że instalacja ta istniała jeszcze przed zamierzeniem Skarżących; 4. art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty G. i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji w mocy. W uzasadnieniu wniesionej skargi Skarżący argumentowali, że położenie instalacji wodociągowej jest konsekwencją wymiany pieca i jest do tego niezbędne. Instalacja ta nie wpłynie na sposób zagospodarowania części wspólnych. Jak to wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, inwestycja ta nie wymagała posiadania tzw. "dobrego sąsiedztwa". Skarżący posiadają tytuł własności do wskazanej nieruchomości w części odpowiadającej 1/2 przedmiotowej działki. Skarżący podkreślili, że ważne dla oceny, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu, jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. Nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby inwestycji budowlanej winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości, to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu lub czynności zachowawczych i nie stanowi przekroczenia granic zwykłego zarządu rzeczą. Skarżący wskazali, że istotnym w tym postępowaniu jest fakt, że rury, które miały doprowadzać wodę do kotła, przechodziły przez podwórze, które jest użytkowane wspólnie przez mieszkańców budynku wielomieszkaniowego. Wspomniany grunt jest wykorzystywany jako ciąg komunikacyjny pomiędzy budynkami i jako droga dla samochodów. W gruncie tym jest już ułożona instalacja elektryczna. Ułożenie zatem obok już istniejącej instalacji dodatkowego rurociągu preizolowanego nie zmieni sposobu zagospodarowania części wspólnej. Zamierzenie Skarżących miało poprawić jakość powietrza w zasięgu nieruchomości wspólnej. Mając zatem na względzie, że czynności Skarżących mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością, do której wymagana jest jedynie zgoda większości współwłaścicieli nieruchomości, przy jednoczesnej zgodzie Gminy Ś., należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...) (art. 28). Pozwolenie na budowę może być natomiast wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2). Z cyt. przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, pozwolenie to może być wydane co do zasady po przedstawieniu przez niego dowodu, że pozostali współwłaściciele wyrażają na to zgodę. Ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 pb. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. Jak słusznie zauważył Wojewoda, nie zwalnia to jednak organów architektoniczno-budowlanych z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 26.02.2019 r., II SA/Ol 46/19, LEX nr 2630152). W przedmiotowej sprawie z okoliczności faktycznych wynika, że nieruchomość objęta zgłoszonym przez Skarżących wnioskiem stanowi współwłasność kilku osób, z których jedna – J. N. – w postępowaniu odwoławczym oświadczyła, że wyraziła zgodę na zainstalowanie kotła wodnego opalanego ekogroszkiem w budynku gospodarczym, ale nie wyraziła zgody na ułożenie przewodów centralnego ogrzewania wody i prądu do budynku mieszkalnego w gruncie stanowiącym wspólną własność. Wobec braku zgody jednego ze współwłaścicieli na realizację przez Skarżących zamierzonej inwestycji organ odwoławczy słusznie przyjął, że nie wykazali oni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak tego wymaga przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 pb. Z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na kotłownię. Na działce projektuje się przyłącze cieplne z budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego (na potrzeby jednego mieszkania) oraz dobudowę komina prefabrykowanego do budynku gospodarczego. W tym miejscu należy poczynić kilka uwag związanych z pojęciem współwłasności, a w szczególności z czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną. Definicję współwłasności rzeczy zawiera art. 195 Kc, zgodnie z którym własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Wprawdzie każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 Kc), ale do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu rzeczą, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kc). Pojęcie "zarządu" w rozumieniu art. 199 Kc określił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 10.04.1991 r. - zasady prawnej - III CZP 76/90 (OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 117). Zgodnie z tą uchwałą, zarząd obejmuje całokształt czynności prawnych i faktycznych dotyczących majątku wspólnego - wśród nich czynności, których treścią jest zarówno zobowiązanie się do zbycia prawa majątkowego, stanowiącego składnik majątku wspólnego, jak i przeniesienie tego prawa na inną osobę. W uzasadnieniu zaś uchwały składu 7 sędziów z 25.03.1994 r., III CZP 182/93 (OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146), Sąd Najwyższy ujął to nieco szerzej, stwierdzając, że "zarząd majątkiem wspólnym, to całokształt czynności faktycznych i prawnych, które dotyczą tego majątku bezpośrednio lub pośrednio poprzez osiągnięty skutek gospodarczy". Jak zostało to przyjęte w doktrynie (por. G. Rudnicki w: St. Rudnicki, J. Rudnicka, G. Rudnicki, red. J. Gudowski, Kodeks Cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. Wielkie komentarze Lexis Nexis, 2013, s. 347 i n.) pojęcie czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zwykły zarząd nie zostało ustawowo zdefiniowane. Ocena czynności podejmowanych przez zarządcę powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnoszących się do przedmiotu współwłasności i jej charakteru. Na zwykły zarząd składają się czynności zaliczane do bieżących spraw, związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Czynności mające za przedmiot rozporządzenie rzeczą wspólną i te, których charakter i waga wskazują na to, że nie mieszczą się w rozumieniu tak pojmowanych zwykłych czynności, należą natomiast do przekraczających zwykłe czynności (por. wyrok SN z 10.06.1994 r., II CRN 53/94, Lexis Nexis nr 309174). Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 17.08.1998 r., IV SA 585/96, uznał, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o takim pozwoleniu na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie, po przedstawieniu przez wnioskodawcę dowodu, że pozostali współwłaściciele wyrażają na to zgodę. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że roboty budowlane na nieruchomości wspólnej, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, udzielanego wyłącznie osobie posiadającej prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, nie mieszczą się w ramach zwykłego zarządu rzeczą. Słusznie więc Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że Skarżący takiego prawa nie mają - wobec zdecydowanego sprzeciwu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Mając na uwadze zakres i rozmiar planowanej inwestycji, niewątpliwie stanowi ona czynność przekraczającą zwykły zarząd. Dotyczy to zarówno kwestii przebudowy budynku jak i wykonania przyłącza przebiegającego przez nieruchomość na odcinku od budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego. W tym miejscu wskazać trzeba, że Sądowi znana jest linia orzecznicza, na którą powołują się w skardze Skarżący, jednakże nie może ona mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Cytowane wyroki dotyczą bowiem innej sytuacji, tj. możliwości przeprowadzania instalacji (przyłączy) na wspólnej nieruchomości, która, co należy podkreślić, stanowi drogę dojazdową do innych nieruchomości współwłaścicieli. W analizowanej sprawie przyłącze ma natomiast powstać na wspólnej nieruchomości zabudowanej budynkami, zatem jej charakter jest zupełnie inny niż drogi dojazdowej, w której, co często wynika z jej istoty, są posadowione różne instalacje. W przedmiotowej sprawie Skarżący w dniu wydawania pozwolenia na budowę nie dysponowali zatem zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację całego planowanego zamierzenia, bowiem, jak już powyżej wskazano, zgoda J. N. obejmowała tylko jego część (instalację samego kotła). Tymczasem, by inwestycja mogła zostać zrealizowana, niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na całość planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji zasadnie orzekł Wojewoda, że nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę planowanego, spornego przedsięwzięcia. W kontekście powyższych rozważań, za niezasadne uznać należało zarzuty skargi. Organ II instancji nie naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 pb, słusznie uznając, że w stanie tej sprawy potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem Skarżących. Skoro art. 3 pkt 11 pb wyraźnie stwierdza, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma osoba, której służy tytuł prawny wynikający z prawa własności, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, to Wojewoda poprawnie rozważył i zastosował w niniejszej sprawie przepisy dotyczące współwłasności i zarządu rzeczą wspólną. Nie można też w tym stanie rzeczy skutecznie zarzucić Wojewodzie naruszenia przepisów postępowania, organ rozpatrzył bowiem całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący. W świetle powyższego, decyzję Wojewody uznać należy za prawidłową, bowiem nie narusza ona zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa") podlegała oddaleniu. Na koniec należy przypomnieć, że stosownie do art. 199 zd. 2 kc, w braku (...) zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Tak więc Skarżący nie są pozbawieni możliwości realizacji planowanej inwestycji, jednakże najpierw będą musieli uzyskać korzystne dla siebie orzeczenie sądu powszechnego na podstawie art. 199 kc. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.