II SA/Go 340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu U.K., P.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących U.K., P.K. kwotę 614 zł (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania B. i K.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] nakazującej odwołującym się rozbiórkę murowanego garażu dwustanowiskowego znajdującego się na działce nr [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 1.1. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. Przedmiotowy garaż został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2002, nr [...], który jest integralną częścią pozwolenia obejmującą budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego. Z projektu budowlanego wynika, że garaż ten zlokalizowany na działce nr [...] jest obiektem jednokondygnacyjnym z dachem jednospadowym usytuowanym na granicy działki nr [...] i działki nr [...]. W ocenie PINB przedmiotowy obiekt został wykonany niezgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i w znacznym stopniu odbiega od dokumentacji projektowej. Różnice te polegają na innej konstrukcji dachu (zamiast konstrukcji jednospadowej, jest dach czterospadowy) oraz w szczególności na przekroczeniu granicy nieruchomości o 45 cm na niekorzyść właścicieli działki nr [...]. Zdaniem organu powiatowego nie istnieje możliwość doprowadzenia danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej Prawo budowlane) ze względu na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta z dnia 26 marca 2013 r., nr XLV.391.2013), z których wynika, że działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan ten ustala, że w zakresie usytuowania obiektów budowlanych m.in. dopuszcza się lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej oraz 1,5 m od niej z zachowaniem przepisów odrębnych (§ 7 ust. 2 pkt 3). W świetle tych okoliczności PINB uznał, że budynek garażu będący przedmiotem niniejszego postępowania, został zrealizowany niezgodnie z otrzymanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. Ponadto, ani w jego treści ani w przedłożonym projekcie nie uwzględniono rozwiązań technicznych polegających na zmianie konstrukcji dachowej, a przede wszystkim posadowieniu go w części na działce nr [...]. Organ nadzoru musiałby nakazać zupełną przebudowę istniejącego obiektu w postaci m.in. likwidacji 45 cm fundamentów od strony działki nr [...]. Taki zakres robót, w ocenie organu I instancji, bezspornie wykracza poza ramy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym zasadnym jest orzeczenie o rozbiórce spornego obiektu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. 1.2. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i K.K. zarzucając jej, między innymi, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżących przy wydawaniu rozstrzygnięcia, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że budynek garażowy wybudowany na działce nr [...] przekroczył granicę z działką nr [...] o około 45 cm na niekorzyść działki nr [...], podczas gdy budowa garażu odbyła się zgodnie z pomiarami przeprowadzonymi przez geodetę, co zostało potwierdzone wpisem do dziennika budowy. Zdaniem skarżących z dziennika budowy, mapy z dnia [...] maja 2017 r. oraz mapy z [...] listopada 2001 r. jednoznacznie wynika, że budowa garażu odbyła się przy uwzględnieniu rzeczywistego przebiegu granicy między działkami. Ponadto zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że organ I instancji nakazał rozbiórkę murowanego garażu dwustanowiskowego znajdującego się na działce nr [...], podczas gdy organ miał możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania poprzez zmianę konstrukcji dachu na jednospadowy oraz zmniejszenie gabarytów o 45 cm, które to zajmują działkę sąsiednią. Jednocześnie pełnomocnik odwołujących wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do dnia rozstrzygnięcia wniosku skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie unieważnienia decyzji prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. orzekającej o rozgraniczeniu sąsiadujących nieruchomości. 1.3. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia WINB podzielił ustalenia organu I instancji o istotnym odstąpieniu przez inwestorów od warunków udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego jakie wystąpiło przy realizacji omawianego przedsięwzięcia budowlanego. Wskazał, że budynek garażu powinien być zlokalizowany granicy działek nr [...], a w rzeczywistości przekroczył ją o 45 cm w kierunku działki nr [...]. Zdaniem organu materiał dowodowy nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości (organ wskazał tu decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2020 r. o rozgraniczeniu obu działek, co do której SKO odmówiło uwzględnienia wniosku o stwierdzenia jej nieważności). Zdaniem organu odwoławczego zmiana dotycząca projektu zagospodarowania działki lub terenu w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, jak i zmiana dotycząca charakteru stycznych parametrów obiektu budowlanego wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odstępstwo to, na mocy art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zakwalifikował jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego wskazując nadto, że doszło też do zmiany powierzchni zabudowy garażu (co opisano szczegółowo w decyzji). W rezultacie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zasadnie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, bowiem powstały podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w związku zaistnieniem przesłanki wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, dotyczącej istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ podzielił stanowisko PINB, że nie jest możliwe zaakceptowanie istniejącej sytuacji polegającej na usytuowaniu przedmiotowego garażu na dwóch działkach budowlanych z powodu przekroczenia granicy tych działek przez obiekt podkreślając, że legalizacji sprzeciwiają się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji jak również okoliczność, iż inwestorzy nie dysponują na cele budowlane nieruchomością - zajętą przez ich budynek garażowy częścią działki nr [...]. W ocenie organu nie jest jednak prawidłowe stanowisko organu powiatowego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewentualny zakres robót naprawczych (przebudowa istniejącego obiektu w postaci m.in. likwidacji 45 cm ściany konstrukcyjnej i fundamentów od strony działki nr [...] wraz z przebudową dachu) wykracza poza ramy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidującego możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ewentualne roboty w tym zakresie stanowić mogłyby obowiązek w decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obok obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie organu odwoławczego rozpatrywany obiekt - budynek garażowy (według projektu budowlanego: budynek jednokondygnacyjny z dachem płaskim, składający się z jednego pomieszczenia i przewidziany do realizacji z materiałów "tradycyjnych", to jest: beton, bloki siporeks, żelbet monolityczny - dla nadproży, podciągu i wieńca) nie jest obiektem skomplikowanym technicznie i można przyjąć, że wykonanie jego częściowej rozbiórki nie spowodowałoby zniszczenia całości obiektu pod warunkiem przeprowadzenia tych robót w sposób ustalony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Natomiast w ramach dotychczasowego postępowania organ powiatowy nie rozważył w powyższym zakresie możliwości zastosowania przepisów prawa materialnego do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia, czy aktualny stan budynku garażowego umożliwia wykonanie robót naprawczych, a jeśli tak to jaki winien być ich konkretny zakres rzeczowo - techniczny. Wskazał, że PINB nie wyjaśnił również, czy ewentualna budowa omawianego budynku garażowego zrealizowana została zgodnie ze sztuką budowlaną, bowiem z akt administracyjnych wynika, że inwestorzy nie dysponują dziennikiem budowy, w którym co do zasady osoba posiadająca odpowiednie przygotowanie zawodowe (kierownik budowy) dokumentuje przebieg robót budowlanych, co z kolei świadczy o pełnieniu nad tymi robotami fachowego nadzoru technicznego. Brak dokumentów w tym zakresie świadczy natomiast, że roboty zrealizowane zostały bez dopełnienia obowiązków wynikających z treści art. 42 ust 1 oraz 41 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Podsumowując WINB stwierdził, że decyzja rozbiórkowa została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, przez co bez pełnej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.). Powoduje to, zdaniem WINB, konieczność uwzględnienia odwołania wniesionego od tej decyzji przez inwestorów i w konsekwencji uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. W końcowej części decyzji wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji eliminując nieprawidłowości opisane przez organ odwoławczy. Mianowicie organ winien ustalić możliwość robót i czynności naprawczych, biorąc pod uwagę aktualny stan budynku garażowego. W tym celu organ winien rozważyć możliwość skorzystania ze środka dowodowego w postaci ekspertyzy technicznej, na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sankcja w postaci nakazu rozbiórki będzie możliwa dopiero w przypadku braku możliwości wykonania robót naprawczych w zrealizowanym niezgodnie z udzielonym pozwoleniem budynku garażowym (decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), bądź w przypadku braku wykonania obowiązku wykonania robót naprawczych, nałożonych w decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (decyzja na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Przy czym w ewentualnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, organ nie mógłby wydać pozwolenia na wznowienie robót skoro budowa budynku została już zakończona. 2. W sprzeciwie wniesionym od decyzji WINB U. i P.K. (strony postępowania, właściciele działki nr [...]) zarzucili jej naruszenie prawa procesowego to jest: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem: - decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także - w sprawie nie wystąpiła konieczność wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - decyzja organu I instancji nie zawiera błędów zarzucanych jej decyzją WINB; 2) art. 136 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy organ II instancji mógł z urzędu - widząc taką konieczność - przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu zarzuty te zostały rozwinięte. 3. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. 5. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej, o czym zdaje się nie pamięta lub nie wie pełnomocnik strony skarżącej domagający się w sprzeciwie również merytorycznej oceny decyzji i wydania przez sąd orzeczenia reformatoryjnego (uchylenia zaskarżonych decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego). 6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. 7. Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Wskazać również należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego zdecydowanie preferuje reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne). Dlatego poglądy powoływane w zaskarżonej decyzji i oparte na orzecznictwie dotyczącym poprzednich stanów prawnych (pochodzących choćby z roku 2010 r.), są już dawno nieaktualne. 8. Mając te argumenty i normatywy na względzie, w kontrolowanej sprawie nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny w ramach rozpatrywania sprzeciwu) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dokonał kwalifikacji materialnoprawnej i stwierdził kilka uchybień, które podlegać powinny ponownemu badaniu (ustaleniu) przez organ I instancji. Dotyczy to zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowalnymi oraz, przede wszystkim, przewidzianej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego możliwości przebudowy istniejącego obiektu w tym przypadku poprzez likwidację 45 cm ściany konstrukcyjnej i fundamentów od strony działki nr [...] wraz z przebudową dachu w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie, jak wskazał organ odwoławczy ewentualne roboty mogłyby wiązać się z koniecznością nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy w większości został już zgromadzony. Wszystkie elementy wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej mogą być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Uzupełnienie prowadzonego postępowania leży w pełnym zakresie kompetencji organu odwoławczego, który, jeśli uzna to za potrzebne, może zlecić przeprowadzenie określonych czynności przez organ I instancji (art. 136 § 2 zd. 2 k.p.a.) a także, jeśli uzna, że jest to uzasadnione stanem faktyczny sprawy, nałożyć na inwestorów obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej i w zależności od jej wyników przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Takie rozwiązanie ma tę zaletę, że to organ odwoławczy samodzielnie zadecyduje, jakie to konkretnie czynności należy przeprowadzić (czy to bezpośrednio przed tym organem, czy przed organem I instancji, jako czynności zlecone) by rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, bez potrzeby ponawiania całego trybu administracyjnego i odwoławczego, za to z wykorzystaniem trybu przewidzianego art. 136 § 2 k.p.a., który po to właśnie został wprowadzony. 9. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Jak wskazano wyżej w ramach sprzeciwu niedopuszczalne było natomiast odnoszenie się przez sąd do tych zarzutów skargi, które dotyczyły kwestii merytorycznych, nawet jeśli wiązały się z określonym kierunkiem postępowania dowodowego. Kwestie te mogą podlegać wyłącznie ocenie w ramach skargi na decyzję merytoryczną wydaną w sprawie. O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).