IV SAB/Wa 674/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę W dniu 17 marca 2021 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga E. O. , reprezentowanego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w rozpoznaniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie wstrzymania działalności gospodarczej. Strona wniosła o: wydanie stosownego orzeczenia przez GIOŚ bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania GIOŚ przez WSA w Warszawie i zobowiązanie GIOŚ do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Warszawie terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez GIOŚ w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), stwierdzenie, że GIOŚ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przyznanie od GIOŚ na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności i przewlekłości, zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł (wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł, kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). W uzasadnieniu powołano, że w dniu 29 grudnia 2020 r. do GIOŚ wpłynęło odwołanie strony od decyzji organu I instancji. Zarzucono, że organ nie rozpoznał sprawy w ciągu miesiąca, a więc zaistniała bezczynność. Strona wskazała, że pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy, mianowicie bardzo odległym do dnia [...] lutego 2021 r. i wyznaczonym bez racjonalnego uzasadnienia, co w ocenie strony świadczy o zaistnieniu przewlekłości. Strona podkreśliła, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują dłuższego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Zarzucono, że w terminie przez siebie wyznaczonym tj. do dnia [...] lutego 2021 r. organ sprawy także nie załatwił. Strona wskazała, że konieczność analizy materiału dowodowego występuje zawsze, a zatem nie może być to jakimkolwiek usprawiedliwieniem. Dodatkowo powołano, że skarżący doznał w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Mianowicie skarżący zmuszony został do wniesienia ponaglenia, musi znosić bierność organu w załatwieniu sprawy, jak również utracił możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., wstrzymującej prowadzoną przez E. O. , prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo "[...]" z siedzibą w [...] , ul. [...], [...] [...], działalność w zakresie zbierania odpadów mas ziemnych, bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów, wpłynęło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 29 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r., GIOŚ powiadomił skarżącego o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy na dzień [...] lutego 2021 r., w związku z koniecznością dogłębnej analizy postępowania przeprowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ powołał, że przedmiotowe odwołanie jest jednym z wielu postępowań administracyjnych prowadzonych przez GIOŚ, w związku z sankcjami ustanowionymi za naruszenia w obszarze przepisów o ochronie środowiska. W dniu 3 marca 2021 r., GIOŚ, realizując obowiązek wynikający z art. 36 §1 k.p.a., ponownie poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając jednocześnie nowy termin rozpatrzenia odwołania, tj. do dnia [...] maja 2021 r. w związku z koniecznością poczynienia dodatkowych ustaleń oraz analizy zgromadzonych akt sprawy. Ponadto pismem z dnia 9 marca 2021 r., GIOŚ skierował pismo do Burmistrza [...], w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. GIOŚ, mając na względzie art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., uznał, że informacje i ustalenia organu samorządowego mogą mieć istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji [...] WIOŚ. W dniu 16 marca 2021 r. do GIOŚ wpłynęła skarga E. O. na bezczynność i przewlekłość GIOŚ w załatwieniu sprawy. Natomiast w dniu 26 marca 2021 r. wpłynęło do GIOŚ pismo Burmistrza [...], znak: [...], informujące, że wydanie decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, przewidziane jest w terminie do dnia [...] kwietnia 2021 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., Burmistrz [...] poinformował GIOŚ o zakończeniu swojego postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji. GIOŚ, pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania i o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Organ poinformował również, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej GIOŚ znajduje się informacja z dnia 22 stycznia 2021 r., dotycząca zawieszenia biegu terminów procesowych wszystkich postępowań w GIOŚ, które wynika z art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Główny Inspektor Ochrony Środowiska ocenił, że z uwagi na okoliczności sprawy, nie miała miejsce bezczynność organu w prowadzeniu postępowania odwoławczego, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna być oddalona. Stan sprawy przedstawia się następująco: E. O. wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., wstrzymującej prowadzoną przez E. O. , prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo "[...]" z siedzibą w [...] , ul. [...], [...] [...], działalność w zakresie zbierania odpadów mas ziemnych, bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. Odwołanie wpłynęło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 29 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r., GIOŚ powiadomił skarżącego o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy na dzień [...] lutego 2021 r., w związku z koniecznością dogłębnej analizy postępowania przeprowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W dniu 3 marca 2021 r., GIOŚ, ponownie poinformował Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając jednocześnie nowy termin rozpatrzenia odwołania, tj. do dnia [...] maja 2021 r. w związku z koniecznością poczynienia dodatkowych ustaleń oraz analizy zgromadzonych akt sprawy. W dniu 9 marca 2021 r., GIOŚ skierował pismo do Burmistrza [...] , w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów celem wyjaśnienia, czy zgromadzone odpady zostały usunięte, na jakim etapie jest sprawa w przedmiocie usunięcia odpadów, czy były wykonywane pomiary ilości odpadów. W dniu 4 marca 2021 r. do GIOŚ wpłynęło ponaglenie E. O. na bezczynność i przewlekłość GIOŚ w załatwieniu sprawy. W dniu 16 marca 2021 r. do GIOŚ wpłynęła skarga E. O. na bezczynność i przewlekłość GIOŚ w załatwieniu sprawy. W dniu 26 marca 2021 r. wpłynęło do GIOŚ pismo Burmistrza [...] , informujące, że wydanie decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, przewidziane jest w terminie do dnia [...] kwietnia 2021 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., Burmistrz [...] poinformował GIOŚ o zakończeniu swojego postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji oraz że decyzja została zaskarżona do SKO. GIOŚ, pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania i o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma. Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej GIOŚ znajduje się informacja z dnia 22 stycznia 2021 r., dotycząca zawieszenia biegu terminów procesowych wszystkich postępowań w GIOŚ na okres 30 dni, które wynika z art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Strona dopełniła tego wymogu, składając do organu ponaglenie w dniu 4 marca 2021 r. w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie sposób podzielić zarzutów skargi jakoby w sprawie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Mianowicie odwołanie zostało przekazane do organu odwoławczego w dniu 29 grudnia 2020 r. i przed upływem miesięcznego terminu na jego rozpatrzenie, określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a mianowicie pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. organ poinformował stronę, że w związku z koniecznością dogłębnej analizy materiału dowodowego termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony do dnia [...] lutego 2021 r. Jednocześnie w dniu 22 stycznia 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej GIOŚ zamieszczono informację z dnia 22 stycznia 2021 r., dotyczącą zawieszenia biegu terminów procesowych wszystkich postępowań w GIOŚ na okres 30 dni, wynikające z art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Tak więc w okresie od 22 stycznia 2021 r. do dnia 21 lutego 2021 r. w ogóle nie biegł termin do rozpoznania sprawy. Natomiast już 3 marca 2021 r. (dni 27 i 28 lutego 2021 r. były dniami wolnymi od pracy) GIOŚ ponownie poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin rozpatrzenia odwołania, tj. do dnia [...] maja 2021 r. w związku z koniecznością poczynienia dodatkowych ustaleń oraz analizy zgromadzonych akt sprawy. W dniu 9 marca 2021 r., GIOŚ skierował pismo do Burmistrza [...] , w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów celem wyjaśnienia, czy zgromadzone odpady zostały usunięte, na jakim etapie jest sprawa w przedmiocie usunięcia odpadów, czy były wykonywane pomiary ilości odpadów. Odpowiedź na przedmiotowe pismo wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 26 marca 2021 r. i podano w niej, że wydanie decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, przewidziana jest w terminie do dnia [...] kwietnia 2021 r. Natomiast już pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., Burmistrz [...] poinformował GIOŚ o zakończeniu swojego postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji oraz że decyzja została zaskarżona do SKO. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. GIOŚ poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania i o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Natomiast ponaglenie został złożone przez stronę już 4 marca 2021 r. a w dniu 16 marca 2021 r. skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tak więc odliczając okres zawieszenia biegu trwania postępowania, stwierdzić należy, że postępowanie odwoławcze od dnia przekazania odwołania do dnia wniesienia skargi trwało tylko około dwóch i pół miesiąca. W tym czasie organ dwukrotnie informował stronę o przyczynie przedłużenia postępowania wyznaczając jednocześnie nowy termin sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu po stronie organu nie wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania. Zauważyć należy, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że termin na rozpatrzenie odwołania był przedłużany tylko dwukrotnie. Pierwszy raz pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. do dnia [...] lutego 2021. Jednak w tym czasie na mocy art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) bieg terminów wszystkich postępowań prowadzonych przez GIOŚ został zawieszony na okres 30 dni od dnia 22 stycznia 2021 r. Drugie przedłużenie terminu miało miejsce pismem z dnia 3 marca 2021 r. kiedy organ wyznaczył nowy termin do rozpoznania sprawy do dnia [...] maja 2021 r. W tym czasie organ zwrócił się do Burmistrza [...] o informacje w przedmiocie prowadzonej sprawy o nakazanie usunięcia odpadów, czy odpady zostały usunięte, na jakim etapie jest sprawy, czy były wykonywane pomiary ilości odpadów. Zauważyć należy, że przedmiotem prowadzonego przed GIOŚ postępowania była decyzja dotycząca wstrzymania prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów mas ziemnych, bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. Tak więc postępowanie prowadzone przez Burmistrza [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów pozostawało w związku przedmiotowym z postępowaniem prowadzonym przed GIOŚ. Pierwsza odpowiedź Burmistrza [...] wpłynęła do organu odwoławczego 26 marca 2021 r. a kolejna - informująca o wydaniu decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów w dniu [...] kwietnia 2021 r. Natomiast już pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. GIOŚ poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania i o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Tak więc całokształt sprawy wskazuje, że organ nie prowadził postępowania w sposób nieefektywny, nie wykonywał czynności w dużym odstępie czasu, a tym samym w sprawie nie doszło do przewlekłości. Z uwagi na przedmiot postępowania wymagający przeprowadzenia analizy i dodatkowych ustaleń trudno uznać, że postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Zwrócić również należy uwagę na dużą ilość prowadzonych przez organ odwoławczy postępowań, o czym sądowi wiadomym jest z urzędu. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.