II SA/Ke 420/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Włoszczowa na uchwałę Rady Powiatu Włoszczowskiego z dnia 11 lutego 2021 r. nr XXV/188/21 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg zlokalizowanych na terenie gminy oddala skargę. Rada Powiatu Włoszczowskiego uchwałą nr XXV/188/21 z dnia 11 lutego 2021 r., na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz art. 10 ust. 5c w związku z ust. 5e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) uchwaliła, że: § 1. 1. Pozbawia się kategorii drogi powiatowej odcinki dróg powiatowych - starodroży drogi wojewódzkiej: 1. nr 786 Częstochowa - Św. Anna - Koniecpol - Włoszczowa - Łopuszno - Ruda Strawczyńska - Kielce, tj. odcinek od km 65+635 do km 69+454, długości 3,819 km, który obejmuje ulicę Partyzantów we Włoszczowie, 2. nr 742 Przygłów - Łęczno - Ręczno - Włoszczowa - Nagłowice, tj. odcinek od km 62+506 do km 64+493, długości 1,987 km, który obejmuje ulicę Jędrzejowską we Włoszczowie. 2. Odcinki dróg, o których mowa w ust. 1, stosownie do postanowień art. 10 ust. 5e ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zostały z mocy prawa pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczone do kategorii drogi powiatowej, a ich przebieg przedstawiono w załączniku graficznym do uchwały. § 2. Drogi, o których mowa w § 1 niniejszej uchwały, stosownie do postanowień art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, z mocy prawa zaliczone zostają do kategorii dróg gminnych Gminy Włoszczowa. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wymienione odcinki starodroży dróg wojewódzkich nr 742 oraz nr 786 nie spełniają funkcji przypisanej drodze powiatowej, ponieważ zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przedmiotowe starodroża nie stanowią podstawowego połączenia siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin lub siedzib gmin między sobą. Podstawowy charakter połączenia polega na tym, że każdy racjonalnie poruszający się użytkownik drogi zamierzając w sposób jak najbardziej ekonomiczny oraz efektywny, pokonać odległość między miastem powiatowym, a siedzibą innej gminy (lub siedzibami gmin), wybierze właśnie taki sposób komunikowania (przejazdu). Na skutek oddania do użytkowania obwodnicy miasta Włoszczowa ruch tranzytowy pomiędzy siedzibami gmin w powiecie włoszczowskim, jak i pomiędzy Włoszczową, a siedzibami innych gmin odbywał się będzie obwodnicą, która pozwala efektywniej pokonać odcinek drogi, nie wjeżdżając do centrum miasta. Również jej stan techniczny pozwala na sprawniejszą komunikację. Celem budowy obwodnicy Włoszczowy było przejęcie ruchu drogowego polegającego na zapewnieniu połączenia miasta powiatowego z siedzibami gmin oraz pomiędzy siedzibami gmin. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości wniosła Gmina Włoszczowa. Skarżąca wskazała, że uchwała ta narusza jej interes prawny, gdyż Rada Powiatu Włoszczowskiego bez zgody organów Gminy Włoszczowa odcinki dróg publicznych przekazała w zarząd organów gminy, mimo że nie mogą być one zaliczone do kategorii dróg gminnych z uwagi na pełnioną funkcję. Zarządzanie drogami publicznymi rodzi określone konsekwencje prawne i finansowe, a to uzasadnia interes prawny skarżącej. Autor skargi zarzucił, że zaskarżona uchwała w § 1 ust. 2 oraz w § 2 z rażącym naruszeniem prawa stwierdza skutki, które występują z mocy prawa (art. 10 ust. 5a i 5c), a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia tych skutków uchwałą organu. Ponadto w lakonicznym uzasadnieniu uchwały Rada nie wykazała przesłanek stosowania art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych, w tym: utraty funkcji drogi powiatowej na odcinkach pozbawianych kategorii drogi powiatowej, czy zachowania zasady proporcjonalności odcinków pozbawianych kategorii drogi powiatowej do uprzednio kaskadowo przejętego odcinka drogi wojewódzkiej. Uzasadnienie uchwały nie przedstawia także w sposób wyczerpujący z jakich przyczyn przedmiotowe odcinki dróg tracą funkcję drogi powiatowej, jaki jest i będzie faktyczny sposób ich wykorzystania przez mieszkańców, jakie są parametry dróg. Wreszcie zarzucono, że zaskarżona uchwała w § 2 zaliczyła ww. odcinki dróg do kategorii dróg gminnych, mimo braku ku temu przesłanek faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu uchwały nie wykazano, że nastąpiła utrata przez odcinki dróg podlegających dekategoryzacji (ulica Jędrzejowska, ulica Partyzantów) cech dróg powiatowych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie polega również na prawdzie podana okoliczność, że celem budowy obwodnicy było przejęcie ruchu drogowego polegającego na zapewnieniu połączenia miasta powiatowego z siedzibami gmin oraz pomiędzy siedzibami gmin. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej, bądź o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że ustawodawca nie przewidział mechanizmu wyrażenia zgody przez organy gminy na przekazanie odcinków dróg. Dlatego zarzut naruszenia interesu prawnego nie może być uwzględniony. Co do zarzutu dotyczącego braku podstaw do stwierdzania skutków uchwały w jej treści, który to skutek następuje ex lege organ podał, że § 2 uchwały ma charakter informacyjny i porządkujący. Organ nie decyduje w nim władczo o zaliczeniu wskazanych dróg do kategorii dróg gminnych. Redakcja kwestionowanych zapisów stanowi nadto odzwierciedlenie dotychczasowej praktyki organów stanowiących powiatów w tej materii. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza również art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Artykuł 10 ust. 5c określa kompetencje Rady Powiatu do pozbawienia kategorii drogi powiatowej danego odcinka drogi powiatowej. W niniejszej sprawie dotychczasowe fragmenty dróg wojewódzkich 786 i 742, a w tym w szczególności te, które znajdują się w granicach miasta Włoszczowa, przestały owe przesłanki spełniać od dnia oddania do użytku obwodnicy Włoszczowy. Organ uznał także za nietrafny zarzut braku uwzględnienia wymogu proporcjonalności. Podniósł, że zaskarżoną uchwałą pozbawiono dotychczasowej kategorii tylko i wyłącznie te odcinki dróg, które wobec ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obwodnicy Włoszczowy stały się drogami powiatowymi. Skoro przedmiotem dekategoryzacji były odcinki o długości jak 1/1 w stosunku do odcinków "otrzymanych przez powiat", to z oczywistych i logicznych względów o naruszeniu zasady proporcjonalności nie może być mowy. Odnosząc się do zarzutu niewykazania przesłanek utraty funkcji drogi powiatowej na odcinkach pozbawianych kategorii drogi powiatowej organ stwierdził, że w treści uzasadnienia do uchwały zawarto należyte wyjaśnienie tej kwestii. Organ zauważył, ze starodroża dróg wojewódzkich 786 i 742 nie spełniają definicji dróg powiatowych, bo z chwilą oddania do użytku obwodnicy Włoszczowy nie stanowią już one podstawowego połączenia siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin lub siedzib gmin między sobą. Podstawowy charakter połączenia sprowadza się do uznania, że każdy racjonalnie poruszający się użytkownik drogi zamierzając w sposób jak najbardziej ekonomiczny oraz efektywny pokonać odległość między miastem powiatowym, a siedzibą innej gminy (lub siedzibami gmin) wybierze właśnie taki sposób komunikowania (przejazdu). Na skutek oddania do użytkowania obwodnicy miasta Włoszczowy ruch pojazdów pomiędzy siedzibami gmin w powiecie włoszczowskim, jak i pomiędzy Włoszczową, a siedzibami innych gmin faktycznie odbywa się obwodnicą, która pozwala najefektywniej pokonać odległość bez konieczności wjeżdżania do centrum często zatłoczonego miasta. Przejazd w godzinach szczytu porannego i popołudniowego przez Włoszczowę starymi odcinkami dróg 786 i 742 jest oczywiście możliwy, ale z uwagi na intensywny ruch pojazdów w obrębie samego miasta zabiera on niewspółmiernie więcej czasu, niż podróż obwodnicą. Fakt ten jest okolicznością powszechnie znaną mieszkańcom Włoszczowy oraz gmin znajdujących się nie tylko w granicach powiatu włoszczowskiego. Rozładowanie ruchu pojazdów w mieście, który w ostatnich latach nabierał coraz większej intensywności, był podstawową przesłanką urządzenia obwodnicy. W uzasadnieniu do budowy obwodnicy wyraźnie zaznaczono, że jej rolą było przejęcie ruchu tranzytowego pojazdów, który odbywał się m.in. przez odcinki dróg pozbawianych kategorii dróg powiatowych. W tym stanie rzeczy przedmiotowe odcinki dróg zaczęły mieć wyłącznie znaczenie lokalne, uzupełniając sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Na efektywność pokonywanego odcinka drogi składa się wiele czynników, w szczególności takich jak stan nawierzchni, natężenie ruchu, sygnalizacja świetlna wraz z ograniczeniami dozwolonej prędkości włącznie. Na terenie miasta Włoszczowa obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, a miejscami limit ten jest mniejszy. Użytkownik obwodnicy może natomiast rozwinąć stałą prędkość nawet do 90 km/h. Stan jej nawierzchni pozwala na komfortowe pokonanie odcinka drogi bez częstej zmiany dynamiki jazdy podyktowanej koniecznością włączania się do ruchu, ustąpienia pieszym na przejściach dla pieszych oraz koniecznością zastosowania się do sygnalizacji świetlnej. Na terenie miasta występuje wzmożony ruch pojazdów związany z dojazdem mieszkańców oraz dostawców do licznych punktów usługowych, handlowych i zakładów produkcyjnych. Ponadto na ulicy Jędrzejowskiej występują 4 przejścia dla pieszych, a na ul. Partyzantów aż 14. Przy tej ulicy zlokalizowana jest szkoła, co wymaga od kierujących pojazdami zachowania szczególnej ostrożności. Sygnalizacja świetlna uniemożliwia pojazdom pokonanie jej ze stałą, niezmienną prędkością. Przy ul. Jędrzejowskiej znajdują się duże zakłady pracy. Droga ta stanowi także jedyne połączenie dla mieszkańców miasta ze stacją PKP Włoszczowa. Analogiczna sytuacja, choć na spornym odcinku bez problemu dojazdu do stacji kolejowej, występuje na ul. Partyzantów. Niezależnie od powyższego, organ zauważył, że nawet poza godzinami szczytu najbardziej efektywna wzajemna komunikacja mieszkańców Gmin Krasocin oraz Secemin, które leżą w dwóch skrajnych krańcach powiatu, przebiega właśnie obwodnicą. Jeśli nawet uznać, jak chce tego skarżąca, że w przypadku komunikacji pomiędzy siedzibami poszczególnych gmin sąsiednich z siedzibą powiatu, trasa przejazdu będzie faktycznie nieco dłuższa, to finalnie nie oznacza to, iż będzie to droga bardziej efektywna. Użytkownik drogi może bowiem w dalszym ciągu wybrać dowolną trasę przemieszczania. Wybór "starej drogi" nie stanowi już podstawowego połączenia dla ogółu mieszkańców powiatu. W piśmie z 14 maja 2021 r. strona skarżąca dodatkowo podniosła, że stanowisko organu, że zaskarżona uchwała w § 2 zawiera postanowienie o charakterze informacyjnym potwierdza zarzut, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Rada Powiatu przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w art. 10 ust.5c ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zezwalał Radzie Powiatu na podjęcie uchwały w sprawie "pozbawienia kategorii drogi powiatowej", a nie dawał podstawy do stwierdzenia skutków wynikających z ustawy o zaliczeniu dróg pozbawionych kategorii powiatowych do dróg gminnych. Wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę przedmiot uchwały nie dotyczy tylko pozbawienia kategorii dróg, ale także stwierdzenia zaliczenia dróg do powiatowych i ustalenia ich przebiegu zgodnie z załącznikiem do uchwały oraz, stwierdzenia zaliczenia dróg do kategorii gminnych. Zdaniem skarżącej, zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu uzasadniające utratę funkcji dróg powiatowych odcinków podlegających de kategoryzacji - jest spóźnione. Motywy podane w odpowiedzi na skargę nie mogą zastąpić uzasadnienia uchwały będącej prawem miejscowym. Uzasadnienie uchwały winno zawierać szczegółowy opis funkcji, którą będą spełniać odcinki dróg po dekategoryzacji oraz wykazanie przesłanki proporcjonalności. Brak takiego uzasadnienia wyklucza kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Autorka pisma zaznaczyła również, że definicja legalna drogi powiatowej zawiera opis funkcji tej drogi, w opisie tym brak jest kryterium "podstawowego charakteru połączenia" siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Znaczenia pojęcia "podstawowego charakteru połączenia" w odróżnieniu do "niepodstawowego charakteru połączenia" - Rada nie wyjaśniła. W ocenie skarżącej użyta argumentacja wskazuje, że Rada nie wykluczyła spełniania przez odcinki dróg podlegających dekategoryzacji funkcji drogi powiatowej, a jedynie odebrała im cechę "podstawowego charakteru połączenia". Włoszczowa jest miastem mającym siedzibę powiatu, a połączenie siedziby Powiatu Włoszczowskiego z siedzibami gmin Krasocin i Oksa następuje starodrożem, a nie nowym odcinkiem - obwodnicą. Połączenie bezpośrednie obwodnicą siedzib gmin Krasocin i Secemin (z pominięciem Włoszczowy) jedynie świadczy o odrębności nowego odcinka - obwodnicy względem starodroży. W związku z tym, brak przesłanek do pozbawienia przedmiotowych odcinków dróg funkcji drogi powiatowej. Nie ma znaczenia czy, to połączenie siedzib gmin między sobą i miastem powiatowym ma charakter podstawowy, czy niepodstawowy. Istotne jest, że te odcinki dróg stanowią bezpośrednie połączenie między siedzibami jednostek samorządu terytorialnego. W świetle definicji drogi powiatowej w sprawie nie mają znaczenia takie cechy dróg jak stan nawierzchni, natężenie ruchu czy sygnalizacja świetlna. Dekategoryzacja dróg wymaga odniesienia się wyłącznie do funkcji dróg. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że niewątpliwie skarżąca Gmina ma legitymację do zaskarżenia uchwały, jako naruszającej jej interes prawny (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Naruszenie to wynika bowiem z faktu, że wraz z przejściem na nią własności dróg opisanych w zaskarżonej uchwale, przeszły na nią związane z tym obowiązki i finansowe obciążenia. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem, że interes prawny skarżącej Gminy został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez zgody organów Gminy Włoszczowa, gdyż ustawodawca nie przewidział procedury udzielania zgody na przekazanie odcinków dróg. Skarżąca również na żaden konkretny przepis się w tym względzie nie powołuje. Sama jednak okoliczność, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny podmiotu wnoszącego skargę nie jest wystarczająca do stwierdzenia nieważności tego aktu. Takie bowiem rozstrzygnięcie jest możliwe tylko wówczas, gdy jednocześnie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa (co wynika z regulacji zawartej w art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 10 ust. 5e w zw. z ust. 5c ustawy o drogach publicznych. Do jej podjęcia doszło w związku z tym, że wcześniej, z chwilą oddania do użytku nowo wybudowanego odcinka drogi wojewódzkiej, zostały pozbawione dotychczasowej kategorii i zaliczone do kategorii drogi powiatowej, dwa odcinki dróg wojewódzkich: nr 786 oraz nr 742, szczegółowo opisane w zaskarżonej uchwale. Nie można się zgodzić z zarzutem skargi, że w § 1 ust. 2 i § 2 zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa stwierdzono jej skutek polegający na zaliczeniu w trybie tzw. kaskadowym, dróg do kategorii dróg powiatowych, czy zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, który to skutek następuje z mocy prawa, przez co nie ma potrzeby jego stwierdzania. W ocenie Sądu, deklaratoryjne jedynie stwierdzenie w § 1 ust. 2 i w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg, o których mowa w § 1 ust. 1 oraz drogi, o których mowa w § 1 tej uchwały, zostały z mocy prawa pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczone do kategorii drogi powiatowej oraz że z mocy prawa zaliczone zostają do kategorii dróg gminnych, nie stanowi rozstrzygnięcia przez radę powiatu w kwestii, która następuje z mocy prawa, a tylko czyni tekst uchwały spójnym, czytelnym i kompletnym oraz jest niezbędne celem zapewnienia komunikatywności regulowanej materii. Słusznie przy tym podniesiono w odpowiedzi na skargę, że droga nie zmienia swej kategorii samoistnie, nawet mimo ogólnej dyspozycji ustawodawcy. W oparciu o samą regulację ustawową bowiem, do zmiany kategorii drogi nie dochodzi dopóty, dopóki nie zostanie podjęta odpowiednia uchwała organu jednostki samorządu w przedmiocie pozbawienia określonych odcinków dróg ich dotychczasowej kategorii. Przede wszystkim jednak z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wprost wynika, że Rada Powiatu Włoszczowskiego nie decyduje władczo o tym, które odcinki dróg powiatowych zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych, lecz wskazuje, że odcinki te zostały "z mocy prawa pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej". Podobnie w § 2 Rada stanowi, że drogi, o których mowa w § 1 tej uchwały "z mocy prawa zaliczone zostają do kategorii dróg gminnych Gminy Włoszczowa". Również powołanie się w treści wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały na postanowienia art. 10 ust. 5e i art. 10 ust.5c ustawy o drogach publicznych wskazuje jednoznacznie, że nie chodzi w kwestionowanych zapisach o stanowcze rozstrzygnięcia w kwestiach skutków, które następują z mocy prawa, ale o deklaratoryjne, konkretyzujące i porządkujące stwierdzenie nastąpienia tych skutków, który wynikły z mocy prawa. Reasumując trzeba stwierdzić, że z tekstu zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ przekroczył swoje kompetencje poprzez zaliczenie wspomnianych odcinków dróg do nowej kategorii. Nie ma racji również strona skarżąca twierdząc, że Rada Powiatu Włoszczowskiego powinna w uzasadnieniu uchwały wykazać, że objęte dekategoryzacją drogi mają cechy dróg gminnych, gdyż ten skutek następuje z mocy prawa - art. 10 ust. 5c zd. 2 w zw. z art. 10 ust. 5e zdanie 2 ustawy o drogach publicznych. Natomiast obowiązkiem organu było wykazanie łącznie, że drogi te nie spełniają wymogów określonych w definicji drogi powiatowej oraz, że odcinki drogi powiatowej przeznaczone do pozbawienia tej kategorii są o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat, co z kolei wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13, które to stanowisko, zwłaszcza w odniesieniu do tego, że organ podejmujący uchwałę na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, jest związany przepisem art. 6a ust. 1 tej samej ustawy, Sąd w pełni podziela. Nie ulega dla Sądu wątpliwości, że obie wskazane wyżej przesłanki pozbawienia przedmiotowych odcinków ich kategorii drogi powiatowej, zostały w sprawie spełnione. Podniesiona w piśmie z 14 maja 2021 r., okoliczność, że połączenie Gminy Włoszczowa z siedzibami Gmin Krasocin i Oksa wciąż następuje starodrożem, a nie nowym odcinkiem, tj. obwodnicą, świadczy o braku przesłanek do pozbawienia przedmiotowych odcinków dróg funkcji drogi powiatowej - nie jest trafny. W ocenie charakteru drogi istotne jest bowiem znaczenie, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do innej gminy, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu czy gminy (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 sierpnia 2020 r., II SA/Ke 224/20). Będące przedmiotem zaskarżonej uchwały odcinki dawnych dróg wojewódzkich nie przechodzą dalej w drogi powiatowe, ale w drogi wojewódzkie (odcinek dawnej drogi nr 786 i 742), czy też gminne (odcinek dawnej drogi nr 786). Pozostawienie tych dróg jako powiatowych oznaczałoby, że całkowita długość jednej z nich (odcinek dawnej drogi nr 786) wynosiłaby 3819 m, a drugiej (dawny odcinek drogi wojewódzkiej nr 742) 1987 m. Aczkolwiek istotnie w legalnej definicji drogi powiatowej, brak jest wspomnianego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wyartykułowanego wprost kryterium podstawowego charakteru połączenia siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, to jednak takie kryterium należy wywieść z definicji dróg zawartych w art. 6, 6a i 7 ustawy o drogach publicznych i z konieczności odróżniania tych dróg między sobą. Brak takiego kryterium prowadziłby do wspomnianego już wyżej skutku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu, czy gminy. W takim kontekście nie można się również zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika strony skarżącej zawartym w piśmie z 14 maja 2021 r., że w świetle definicji drogi powiatowej w sprawie nie mają znaczenia takie cechy dróg jak stan nawierzchni, natężenie ruchu czy sygnalizacja świetlna, gdyż dekategoryzacja dróg wymaga odniesienia się wyłącznie do funkcji dróg. Bez uwzględnienia wspomnianych cech nie jest bowiem możliwe racjonalne odróżnienie charakteru porównywanych dróg, a przez to również ich funkcji. W kwestii proporcjonalności odcinków pozbawianych kategorii do odcinków nowo wybudowanych, Sąd w całości podziela argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Zaskarżoną uchwałą pozbawiono dotychczasowej kategorii tylko i wyłącznie te odcinki dróg, które wobec ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obwodnicy Włoszczowy stały się drogami powiatowymi. Skoro przedmiotem dekategoryzacji były odcinki o długości jak 1/1 w stosunku do odcinków "otrzymanych przez powiat", to z oczywistych i logicznych względów o naruszeniu zasady proporcjonalności nie może być mowy. Nie można zgodzić się z zarzutem sformułowany w piśmie pełnomocnika strony skarżącej z 14 maja 2021 r., że stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę uzasadniające utratę funkcji dróg powiatowych odcinków podlegających dekategoryzacji - jest spóźnione, gdyż motywy podane w odpowiedzi na skargę nie mogą zastąpić uzasadnienia uchwały będącej prawem miejscowym, a nadto uzasadnienie uchwały winno zawierać szczegółowy opis funkcji, którą będą spełniać odcinki dróg po dekategoryzacji oraz wykazanie przesłanki proporcjonalności. Brak takiego uzasadnienia wyklucza kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały znalazło się uzasadnienie racjonalności wykorzystania nowych dróg, w porównaniu ze starodrożem, choć istotnie nie jest ono tak rozbudowane, jak w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak uzasadnienia danej uchwały, a także brak wyczerpującego jej uzasadnienia, zawsze stanowi naruszenie prawa, ale w niektórych przypadkach będzie to nieistotne naruszenie prawa, a w innym - istotne naruszenie prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposób wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1194/17, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., IV SA/Wr 91/18). Tę ostatnią cechę uzasadnienie zaskarżonej uchwały niewątpliwie spełnia, skoro znalazły się w nim przekonujące rozważania na temat ekonomi, efektywności, a przez to racjonalności wyboru przez użytkowników pojazdów mechanicznych poruszających się między siedzibami gmin i powiatu, a także tych gmin między sobą, którą drogą będą się poruszać. Uwzględniając powszechnie znane realia i praktykę przejazdów po drogach publicznych w Polsce nie można mieć przy tym wątpliwości, że korzystanie z obwodnic centrów miast, nawet jeśli wiąże się z pokonaniem nieco dłuższego dystansu, jest racjonalniejsze i przez to powszechnie przez kierowców preferowane. W powołanym przy tym w uzasadnieniu skargi przypadku mieszkańców Oksy, różnica tych dystansów jest minimalna (tylko 300 m). Z treści przepisu art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych wynika, że w sytuacji takiej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie (a więc, gdy na skutek zastąpienia odcinka drogi wojewódzkiej nowo wybudowanym odcinkiem, zostaje on pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej), przepisy art. 5c i 5d stosuje się odpowiednio. Określenie "odpowiednio" oznacza, że przepisy te nie muszą być stosowane wprost w takim brzmieniu, jakie zostało określone w art. 10 ust. 5c i 5d. Dlatego też zdaniem Sądu, chociaż długość nowo wybudowanego odcinka drogi wojewódzkiej jest różna od łącznej długości dwóch odcinków dróg, które zostały na podstawie art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych pozbawione dotychczasowej kategorii dróg wojewódzkich i zaliczone do dróg powiatowych, nie daje to podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo i to w sposób istotny, z uwagi na niezachowanie proporcjonalności. Jak bowiem wcześniej wskazano, przede wszystkim należy uwzględnić to, że niewątpliwie oba odcinki dawnych dróg wojewódzkich obecnie nie spełniają kryterium drogi powiatowej w rozumieniu art. 6a ustawy drogach publicznych. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszył prawa. Wbrew zarzutowi skargi uzasadnienie uchwały w sposób dostatecznie jasny wyjaśnia powody jej podjęcia oraz zasadność zastosowania art. 10 ust. 5c w zw. z ust. 5e ustawy o drogach publicznych. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami).