I OSK 1857/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 184/21 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 marca 2021 r., IV SA/Wr 184/21, oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku dla opiekuna. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym przyznanie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 30 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej u.ś.r.) przez przyjęcie, że: a) w przedmiotowej sprawie skarżący nienależycie pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, podczas gdy skarżący przez cały okres jego otrzymywania posiadał do tego prawo na podstawie decyzji z [...] czerwca 2014 r., pozostał on w usprawiedliwionym przekonaniu co do prawidłowości działania organów publicznych przyznających świadczenia, decyzja organu została uchylona już po zakończeniu wypłat świadczenia na rzecz skarżącego, całość środków ze świadczeń została skonsumowana zgodnie z ich przeznaczeniem, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że świadczenie było nienależne a skarżący pozostaje wzbogaconym z tytułu jego wypłaty; b) w przypadku rodziny skarżącego nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności stanowiące podstawę do zastosowania względem niego ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależycie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, podczas gdy sytuacja rodziny skarżącego jest szczególna i trudna, skarżący, jak i jego małżonka są osobami cierpiącymi na choroby przewlekłe, konieczność ciągłej opieki nad żoną spowodowała brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącego, wysokość dochodów uzyskiwanych przez skarżącego i jego małżonkę nie pozwala na dokonywanie żadnych oszczędności, a tym samym prawidłowa wykładnia przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, że żądanie skarżącego jest w pełni uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię zbadania czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ustawowe do żądania przez organ zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie bowiem z poglądem doktryny nienależnie pobrane świadczenie rodzinne to takie, które zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności, których następstwem jest ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych – w całości lub w części. Warunkiem jest również to, że osoba pobierające tego rodzaju świadczenia powinna była być pouczona o utracie prawa do jego pobierania (W. Maciejko (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2019). W drugim przypadku, tj. odnośnie "świadczenia nienależnego" należy sięgnąć do cywilistycznego znaczenia tego pojęcia. Z takim świadczeniem mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy świadczący nie był w ogóle zobowiązany do świadczenia na rzecz danej osoby lub też gdy po spełnieniu świadczenia odpadła jego podstawa, np. przez rozwiązanie umowy czy odwołanie darowizny (K. Pietrzykowski (red.). Kodeks cywilny. T. I. Komentarz. Art. 1-44910, Wyd. 10, Warszawa 2020). Zgodnie jednak z art. 409 k.c. obowiązek wydania korzyści lub jej wartości wygasa, gdy została zużyta lub utracona w taki sposób, że nie spowodowała wzbogacenia u osoby, która korzyść uzyskała. Warunkiem koniecznym zastosowania tego przepisu jest to, że uzyskujący korzyść, zużywając lub wyzbywając się jej, nie mógł liczyć się z obowiązkiem jej zwrotu. Ponadto, aby uznać, że świadczenie było nienależnie pobrane konieczne jest zajście dwóch elementów, tj. muszą zaistnieć okoliczności wyłączające uprawnienie do danego świadczenia oraz osoba korzystająca z danej formy pomocy publicznej musi być świadoma, że nie jest do niego uprawniona. Obowiązek zwrotu obciąża bowiem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy, (wyrok WSA w Olsztynie z 4 lutego 2021 r., II SA/Ol 920/20). W ocenie skarżącego kasacyjnie w jego przypadku nie można mówić o nienależycie pobranym świadczeniu. Skarżący otrzymywał bowiem zasiłek dla opiekuna na podstawie decyzji z [...] czerwca 2014 r., która została uchylona dopiero kolejną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Powodem uchylenia decyzji z 2014 r. było prawomocne zakończenie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że przez cały okres otrzymywania w/w zasiłku skarżący posiadał do tego legitymację. Skarżący pozostawał również z uzasadnionym przekonaniu co do działania organów publicznych w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz zgodności decyzji administracyjnych z prawem. Jeżeli zatem skarżący otrzymywał przez 6 lat świadczenie wypłacane w oparciu o prawomocną decyzję administracyjną to trudno uznać, że miał on świadomość jej niezgodności z prawem i braku podstaw do przyjmowanego świadczenia. Powyższe powoduje, że nie można uznać, aby świadczenie pobierane przez skarżącego miało przymiot świadczenia pobieranego nienależnie. W przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do uznania, że na skarżącym ciąży obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego. Przepisy prawa cywilnego jasno wskazują, że taki obowiązek trwa jedynie w przypadku gdyby osoba otrzymująca świadczenie działała w złej wierze lub gdyby korzyści osiągnięte z tego tytułu wciąż posiadała. Skarżący na bieżąco przeznaczał otrzymywane środki na niezbędne wydatki gospodarstwa domowego swojej rodziny. Skarżący oraz jego żona nie posiadali żadnych oszczędności ani przedmiotów wartościowych, które nabyliby z środków pozyskanych z wypłacanych świadczeń. Skarżący pobierał zatem świadczenia pozostając w przekonaniu co do zgodności z prawem decyzji będącej podstawą wypłacanych świadczeń, a w dacie otrzymania decyzji nakazującej mu ich zwrot nie pozostawał już wzbogacony. Tym samym, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki, aby uznać wypłacane świadczenie za nienależne i brak jest podstaw do uznania zasadności wyroku utrzymującego w mocy obowiązek ich zwrotu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie uznał również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia pobranych świadczeń w oparciu o art. 30 ust. 9 u.ś.r. Zasadność zastosowania ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych należy oceniać mając na uwadze całe spektrum dostępnych organowi okoliczności dotyczących stanu rodzinnego, wieku, niepełnosprawności, stanu zdrowia, zdolności do pracy czy wysokości uzyskiwanego dochodu. Skarżący opiekuje się niewidomą żoną, w związku z czym przysługuje mu prawo do korzystania ze świadczeń społecznych. Pomimo prowadzenia gospodarstwa domowego w skromny sposób środki otrzymywane zarówno przez skarżącego z tytułu opieki nad żoną, jaki i przez żonę – renta inwalidzka oraz dodatek pielęgnacyjny – nie były wystarczające dla zaspokojenia ich uzasadnionych potrzeb życiowych. Ze względu na stan zdrowia małżonki skarżącego, a co za tym idzie koniecznością ciągłej opieki nad nią, nie jest on również w stanie podjąć działalności zarobkowej, czym mógłby polepszyć sytuację materialną rodziny. Ponadto zarówno skarżący, jak i jego małżonka nie posiadają jakichkolwiek oszczędności, stąd też ich egzystencja uzależniona jest od otrzymywanych przez nich w/w świadczeń. Aktualnie wysokość wolnych środków oscyluje w granicach 200 zł tygodniowo, za które skarżący i jego małżonka muszą zakupić jedzenie, środki higieniczne, ubrania, pokryć koszty leków dojazdów i wizyt lekarskich. Nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu kwoty 15.120 zł wraz z odsetkami za opóźnienie wypłaconego mu uprzednio zasiłku opiekuńczego spowoduje zagrożenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych jego rodziny. Zatem stwierdzić należy, że sytuacja życiowa, w jakiej znajduje się skarżący w pełni uzasadnia zastosowanie względem niego umorzenia kwoty nienależycie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Jako podstawa kasacyjna wskazany został art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że nie zostały objęte zarzutami przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne, nie zgłoszono bowiem żadnych zarzutów w tym zakresie. Nie można natomiast kwestionować ustaleń faktycznych zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego czy jego błędnej wykładni. Jako naruszony wskazano przepis art. 30 u.ś.r. Przepis ten ma złożoną strukturę i zawiera wiele norm, odnoszących się do zróżnicowanych kwestii łączących się ze skutkami nienależnego pobrania świadczeń. Kwestie te są przy tym rozstrzygane przez właściwy organ w odrębnych decyzjach, które podlegają niezależnej kontroli. Objęta skargą do Sądu I instancji decyzja dotyczyła etapu wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, uregulowanego w art. 30 ust. 9 u.ś.r., na co zwrócono ostatecznie uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i co umożliwiło w konsekwencji rozpoznanie zarzutu. Oparcie zarzutu na ogólnie powołanym art. 30 u.ś.r. nie jest bowiem prawidłowe i nie umożliwiało rozpoznania zarzutów ze względu na brak dostatecznej precyzji. Ani jednak organy, ani Sąd I instancji nie stosowały na tym etapie przepisów regulujących wydawanie decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Zwrócił już na tę okoliczność uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotem kontroli nie jest ani kwestia prawidłowości orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia i jego nienależnym charakterze, ani kwestia prawidłowości przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego i okresu, za jaki wstecznie zostało ono przyznane. Te kwestie zostały rozpatrzone w odrębnie wydanych decyzjach z [...] kwietnia 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. Z podanych względów nie pozostają w związku z przedmiotem sprawy zarzuty i argumenty podnoszone przeciwko uznaniu, że specjalny zasiłek opiekuńczy został przez skarżącego nienależnie pobrany i podlega zwrotowi, te zarzuty należało podnosić wobec decyzji z [...] kwietnia 2020 r., którą orzeczono o nienależnie pobranym świadczeniu i zobowiązano do jego zwrotu. Dla rozpoznawanej sprawy nie mają także zastosowania regulacje kodeksu cywilnego dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia i art. 409 k.c. Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw, aby oceniać, czy stanowisko dotyczące obowiązku zwrotu zasiłku dla opiekuna wypłaconego za rok 2018, 2019 i 2020 było prawidłowe i czy zachodziły przesłanki do żądania jego zwrotu. Nie uzasadniają również uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania rozpoznane względem art. 30 ust. 9 u.ś.r. Zarzut błędnej wykładni nie został uzasadniony, ani prawidłowo postawiony. Zarzut tego rodzaju łączy się z koniecznością wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określenia, na czym polega wadliwe rozumienie przepisu przyjęte w sprawie, a jakie jest prawidłowe. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera. Postawione zarzuty dotyczą natomiast raczej drugiej formy naruszenia, jaką jest niewłaściwe zastosowanie. Koreluje to z faktem, że przesłanki umorzenia zostały w przepisie określone w sposób ocenny, z posłużeniem się klauzulą generalną "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Skarżący kasacyjnie zarzuca, że naruszenie tego przepisu nastąpiło przez przyjęcie, że w przypadku rodziny skarżącego nie zachodzą takie szczególnie uzasadnione okoliczności, podczas gdy jego sytuacja jest szczególna i trudna. Ponieważ w skardze nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, zarzut ten podlega rozpoznaniu w korelacji z ustaleniami przyjętymi w sprawie. Brak zarzutów procesowych oznacza też, że nie zakwestionowano prawidłowości zastosowania w sprawie instytucji uznania administracyjnego, na jakiej jest oparte stosowanie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Biorąc pod uwagę, czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny organy wzięły pod uwagę zarówno poziom miesięcznych dochodów na osobę w rodzinie, przekraczające kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy społecznej, jak i okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne zostało skarżącemu ustalone i wypłacone począwszy od 2018 r., i za ten okres zobowiązano go do zwrotu uprzednio otrzymywanego zasiłku dla opiekuna. Skarżący, na przestrzeni marca-kwietnia 2020 r. dwiema decyzjami uzyskał zatem wyższe świadczenie rodzinne w miejsce uprzednio otrzymanego niższego i tylko w tym zakresie został zobowiązany do zwrotu świadczenia niższego. Ta okoliczność wskazuje, że zwrot nie uszczupla bieżących wpływów, lecz mógł być poniesiony jednorazowo z wypłaconego wyrównania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący nie uprawdopodobnił twierdzeń, że był zmuszony do rozdysponowania tej kwoty na zwrot pożyczek lub celem poniesienia innych koniecznych wydatków. Tych ustaleń faktycznych w skardze kasacyjnej nie podważono. Dla stosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. duże znaczenie ma też, że decyzja wydawana w przedmiocie przyznania ulg w przypadku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jest decyzją uznaniową. Jej specyfiką jest zatem to, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek do zastosowania ulgi, organ może, ale nie musi, ulgę taką przyznać. Kontrola sądu w odniesieniu do elementu uznania administracyjnego nie obejmuje kryterium celowości, zasadniczego w przypadku uznania, lecz koncentruje się na badaniu, czy uznanie organu nie ma charakteru arbitralnego, czy zostało należycie uzasadnione rzeczowymi argumentami. Takich uchybień Sąd I instancji nie stwierdził, a skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów pod adresem uzasadnienia decyzji kontrolowanej przez ten Sąd. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.