II SAB/Po 49/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność i przewlekłość Marszałka Województwa w przedmiocie przesłania odwołania z załącznikami i aktami sprawy postanowił odrzucić skargę Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. P. B. wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej raportu [...], wykonanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., zawierający audyt systemu informatycznego, przygotowanego przez firmę I. na potrzeby przyjmowana i kwalifikacji wniosków o grant w ramach projektu grantowego "[...] Tarcza Antykryzysowa", realizowanego przez W. Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. Ponadto wniósł o udostępnienie dokumentu Urzędu Marszałkowskiego (Marszałka), dotyczącego decyzji o zakończeniu kontroli naboru prowadzonego przez [...]ARP (protokołu, postanowienia itp.). Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913), po rozpoznaniu wniosku P. B., odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. P. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem Marszałka Województwa odwołanie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. B. z dnia [...] stycznia 2021 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia [...] marca 2021 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Marszałka Województwa z powodu nieprzesłania do organu II instancji kompletnego odwołania wraz z aktami sprawy w terminie określonym w przepisach (bezczynność) oraz z powodu przewlekłości w sprawie odwołania z dnia [...] stycznia 2021 r., od decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W petitum skargi skarżący wniósł o zobowiązanie Marszałka Województwa do przesłania kompletnego odwołania wraz z kompletem akt sprawy w terminie 3 dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, orzeczenie, że stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego zdaniem organ nie wykonał należycie obowiązku przekazania odwołania wraz z aktami sprawy, albowiem do dnia dzisiejszego nie przesłał załączonego do odwołania pisma z dnia [...] września 2020 r. (z wyróżnieniem istotnych fragmentów tekstu) oraz nie przesłał kompletnych akt sprawy, w tym dowodów, na które się powołuje w decyzji: raportu technicznego z audytu oraz umowy z dnia [...] lipca 2020 r. pomiędzy [...]ARP i I. Sp. z o.o. Naruszenie to skutkowało wydaniem wadliwej ostatecznej decyzji przez SKO w P.. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Marszałek wyjaśnił, że odwołanie skarżącego zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wraz z aktami sprawy zawierającymi ponumerowane karty (1-36). Jednocześnie organ zaprzeczył jakoby nie przesłał do organu II instancji załącznika do odwołania w postaci pisma z dnia [...] grudnia 2020 r. Organ II instancji nie stwierdził braku przedmiotowego załącznika do odwołania, a przecież właśnie odwołanie i jego załączniki poddane zostały szczegółowej analizie przez organ II instancji. Co więcej, w aktach sprawy zwróconych przez organ II instancji, znajduje się kolorowa kserokopia przedmiotowego załącznika (to jest pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego z dnia 7 grudnia - karta 29), wobec czego stwierdzić należy, że organ II instancji miał wgląd w ten dokument. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego braku przesłania do organu II instancji raportu technicznego z audytu i umowy z dnia [...] lipca 2020 r. zawartej pomiędzy [...]ARP i I. Sp. z o.o. organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej doprowadziło do ustalenia, że żądana informacja publiczna w postaci kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej raportu nie może zostać udostępniona z uwagi na fakt, że stanowi prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie można czynić zarzutu, że przedmiotowy raport nie został włączony do akt sprawy, skoro dokument ten stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Gdyby przyjąć tok myślenia skarżącego to należałoby uznać, że informacja publiczna stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa, mimo prawnie zastrzeżonej ochrony, winna stanowić dowód w sprawie, z którym strona postępowania może się zapoznać na zasadzie przewidzianej w art. 10 K.p.a. W ocenie organu, takie rozumowanie jest nie do przyjęcia i przeczy instytucji ograniczenia prawa do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nawiązując natomiast do umowy zawartej pomiędzy [...]ARP i I. Sp. z o.o., organ wskazał, że nie zgromadził tego dokumentu w aktach sprawy. Odniesienie się do tej umowy w treści decyzji zostało poczynione na podstawie posiadanej przez organ wiedzy o klauzuli poufności zastrzeżonej przez spółkę I. w treści umowy z [...]ARP. Reasumując, Marszałek wskazał, że wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z przepisu art. 133 K.p.a., przekazując odwołanie wraz z załącznikami oraz z aktami sprawy, w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Tym samym nie naruszył zasady szybkości i prostoty postępowania, zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej oraz dążenia do uwzględniania słusznego interesu obywateli. Skarżący opiera zarzut bezczynności wyłącznie na swym przeświadczeniu o braku kompletności przesłanych do organu odwoławczego akt sprawy. Tymczasem zgodnie z poglądami orzecznictwa, w przypadkach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność i przewlekłe działanie Marszałka Województwa związane z przekazaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odwołania P. B. od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Jak stanowi art. 133 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. W świetle cytowanego przepisu organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie tzw. samokontroli, jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Z powyższego wynika, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 K.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 tej ustawy. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 K.p.a.). Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ I instancji bezkarnym, mimo blokowania możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym niemniej, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd w pierwszej kolejności był zobowiązany zbadać jej dopuszczalność. Badając dopuszczalność skargi w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS [...], Sąd doszedł do przekonania, że skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić. Wskazana uchwała stanowi, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Za niedopuszczalną należy więc uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być więc w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest bowiem usunięcie stanu bezczynności. Zdaniem Sądu, jakkolwiek formalnie uchwała powyższa dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, to jednak zawarte w jej uzasadnieniu rozważania mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, jak również dokonaniem czynności materialno-technicznej, której obowiązek wykonania przez organ wynika z przepisów prawa, a złożona do sądu administracyjnego skarga dotyczy bezczynności w tym zakresie. Analizując dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy należy stwierdzić, że odwołanie złożone przez skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. zostało przekazane wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] (k. 38 akt adm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu przekazanego odwołania, w dniu [...] lutego 2021 r., a więc przed wniesieniem przez P. B. skargi w niniejszej sprawie, wydało ostateczną decyzję nr [...] (k. 39-44 akt adm.). W związku z powyższym sąd administracyjny nie mógł już merytorycznie orzekać w przedmiocie skargi na bezczynność. Dokonanie czynności materialno-technicznej przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu oraz wydanie przez ten organ ostatecznej decyzji w sprawie spowodowało ustanie stanu podlegającego kontroli Sądu, a w konsekwencji niedopuszczalność skargi na bezczynność Marszałka Województwa w tej sprawie i konieczność wydania przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi. Ustosunkowując się z kolei do dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania podkreślić należy, że choć przywołana powyżej uchwała dotyczy innej niż przewlekłość formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw także na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). Skoro więc w kontrolowanej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości, bowiem odwołanie zostało przekazane organowi odwoławczemu, który po jego rozpatrzeniu wydał ostateczną decyzję, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia [...] czerwca 2020 r. – brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu przewlekłości postępowania, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty), co uzasadniało jej odrzucenie. Na marginesie odnosząc się do treści skargi Sąd zauważa, że skarżący w istocie nie podważa faktu przekazania odwołania wraz z aktami sprawy w wyznaczonym terminie organowi odwoławczemu, ale podnosi, że przekazane odwołanie nie zawierało dołączonego do niego załącznika, a ponadto akta sprawy były niepełne, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji przez organ odwoławczy. Wobec tej argumentacji Sąd wyjaśnia, że to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek weryfikacji kompletności przesłanych wraz z odwołaniem akt administracyjnych przez organ I instancji. Dopiero więc brak podjęcia przez organ odwoławczy czynności zmierzających do terminowego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym poprzez wezwanie organu I instancji do uzupełnienia akt, w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, że nadesłane akta sprawy są niekompletne, a także upływ terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym uprawniałoby do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu bezczynności. Tym niemniej, jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nie dopatrzył się braków w omawianym zakresie i wydał merytoryczną decyzję w sprawie. Z kolei ewentualne zarzuty pod względem prawidłowości wydanej w sprawie decyzji winny być podnoszone w złożonej do sądu administracyjnego skardze lub w sprzeciwie, w przypadku wydania przez organ odwoławczy, tak jak w niniejszej sprawie, decyzji kasacyjnej. Złożona w niniejszej sprawie skarga nie mogła wbrew intencjom skarżącego doprowadzić do ponownego rozpatrzenia złożonego przez skarżącego odwołania przez organ odwoławczy już po wydaniu decyzji ostatecznej w tej sprawie. Decyzja ostateczna może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (art. 16 § 2 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.