II GSK 2315/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2021 r.; sygn. akt III SA/Gl 131/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 131/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił Stronie opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] ton kopaliny - piasku, na działkach nr: [...], w S. przy DK [...] (w rejonie skrzyżowania z ul. O.), gmina B., powiat b., w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do [...] lipca 2016 r., w wysokości 215 806 zł uznając ją za podmiot, który dokonał wydobycia. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020r. o nr [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 140 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.; zwanej dalej: P.g.g). W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji ustalił sporną opłatę podwyższoną Stronie bowiem to ona zawarła z właścicielami działek nr ewid. [...], położonych w S., umowy dzierżawy, na podstawie których uzyskała - jako dzierżawca, prawo do używania i pobierania pożytków z ww. nieruchomości oraz prawo swobodnego dostępu do nich przez okres obowiązywania umowy (tj. przez okres 2 miesięcy od dnia podpisania umowy, czyli od dnia [...] maja 2016 r.); jednocześnie zobowiązała się w umowach do wymiany gruntu na tych nieruchomościach. Jak wynika z zeznań właścicieli działek, w czasie prowadzenia prac ziemnych, wyłącznym dysponentem terenu był dzierżawca działek - czyli odwołujący się. Wprawdzie pomiędzy odwołującym się a spółką A. Sp. z o.o. w Tychach została w dniu [...] maja 2016 r. zawarta "umowa zlecenie" ale organ II instancji także stanął na stanowisku, że strona postępowania została określona właściwie i nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. Z treści umowy wynika, że wydobywanie kopaliny - piasku odbywało się za przyzwoleniem i przy akceptacji samego odwołującego się, będącego jednocześnie dzierżawcą tych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Na wstępie Sąd wskazał na zaistniałe w tej sprawie związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt III SA/Gl 13/19, w którym Sąd badał legalność pierwotnej decyzji Prezesa WUG z dnia [...] października 2018 r., , którą ustalono solidarnie J. S. i A. Sp. z o.o. w T. opłatę podwyższoną w kwocie 215.806,00 zł za wydobycie bez wymaganej koncesji 9.302 ton kopaliny tj. piasku na działkach nr [...] położonych w S., gmina B. powiat będziński za okres od [...] maja do [...] lipca 2016 r. WSA w Gliwicach uchylił w/w decyzję z uwagi na to, że – zdaniem wówczas orzekającego składu tut. Sądu - w art. 140 P.g.g. ustawodawca nie przewidział odpowiedzialności solidarnej, a zapis art. 143 p.g.g. jednoznacznie wskazuje, kto może być stroną postępowania i w jakiej kolejności. I w tym zakresie Sąd, analizując stan faktyczny sprawy, jednoznacznie przesądził, że rzeczą organu będzie zatem określenie w stanie faktycznym sprawy jednej strony postępowania i wydanie decyzji, której adresatem będzie ta strona. Następnie Sąd uznał, że organy górnicze obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, wszechstronnie zebrały i wyjaśniły materiał dowodowy, i w oparciu o poczynione ustalenia skonkludowały, że działalność polegająca na wydobywaniu kopalin ze złóż na działkach objętych postępowaniem odbywała się za przyzwoleniem i przy akceptacji samego Skarżącego, będącego jednocześnie dzierżawcą przedmiotowych działek. Zasadnie uznano Stronę postępowania jako podmiot odpowiedzialny za wykonywanie konkretnie zarzucanych przez organ robót. Organ prawidłowo i przekonująco odmówił wiary dowodom przedstawionym przez dzierżawcę, z których miałoby wynikać, że dysponentem terenu w czasie nielegalnych działań w terenie był poddzierżawca, który rzekomo miał rozpocząć w tym samym czasie inwestycję budowlaną. W jaskrawy sposób widać, że usiłowanie przerzucenia odpowiedzialności na rzekomego poddzierżawcę stanowi jedynie nieudolną linię obrony dzierżawcy działek. Natomiast wzajemne zobowiązania i relacje pomiędzy Skarżącym a Spółką A. - wykonującą prace na zlecenie Strony - mogą być przedmiotem postępowania cywilnoprawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to jest art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że związanie wyrokiem Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie III SA/G1 13/19 w zakresie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania obejmowało przypisanie skarżącemu statusu strony, 2) przepisów postępowania a to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona nią decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2020 r., w sprawie nr [...] wydana została z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem: - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej polegające na zaaprobowaniu zaniechania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia kto dokonywał nielegalnego wydobycia, a w związku z tym kto jest stroną postępowania oraz adresatem decyzji, - art. 28 K.p.a. poprzez niewezwanie i nieprzyznanie statusu strony M. F., E. F. i T. F., - przyznanie Skarżącemu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy nie prowadził on prac polegających na wydobyciu bez wymaganej koncesji 9302 ton kopaliny oraz nie on eksploatował piasek, a robiło to A. sp. z o.o. z siedzibą w T. albo ww. osoby, którym organ nie przyznał statusu strony, 3) prawa materialnego tj. art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r., ( t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 1420) Prawo geologiczne i górnicze dalej "p.g.g." poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji określenie, iż stroną postępowania i adresatem decyzji jest Skarżący a nie A. sp. z o.o. z siedzibą w T. albo ewentualnie inny podmiot oraz przyjęciu, iż dysponent nieruchomości jako strona postępowania w sprawie opłaty podwyższonej jest automatycznie adresatem decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] ton kopaliny tj. piasku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione. Zgodnie z przepisem art. 183 par.1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłowe wykonanie przez organ wytycznych poprzedniego wyroku WSA w Gliwicach oraz ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia niezgodnego z rzeczywistym, na skutek pominięcia istotnych dowodów, które mogłyby potwierdzić zarzuty strony skarżącej odnośnie odpowiedzialności innych osób za nielegalne wydobycie kopalin ze spornych działek, w tym poddzierżawcy i firmy wykonującej roboty ziemne. Wbrew tym zarzutom należy stwierdzić, że organ, a następnie Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie zastosowały się do oceny prawnej, wyrażonej w poprzednim wyroku, do czego byli zobowiązani przepisem art. 153 p.p.s.a. i prawidłowo ustalili podmiot odpowiedzialny za wydobywanie kopaliny bez zezwolenia. Na wstępie wymagają podkreślenia istotne okoliczności, które nie są kwestionowane, że nielegalne wydobycie nastąpiło w okresie, kiedy skarżący był dysponentem spornych działek gruntu na podstawie ważnych umów dzierżawy, zawartych z właścicielami gruntu. Powyższe okoliczności co do dysponowania przedmiotowymi działkami przez skarżącego potwierdzili świadkowie – właściciele tych działek. Organ przeprowadzając postępowanie dowodowe przestrzegał reguł kodeksu postępowania administracyjnego i nie naruszył zarzuconych mu przepisów art. 7 i 77 § 1 k,p.a., oraz art. 28 k.p.a. Dodatkowe umowy zawarte przez skarżącego z poddzierżawcami, czy też z przedsiębiorcą wykonującym roboty ziemne i ewentualnie faktycznie pozyskującym kopaliny, nie miały decydującego wpływu na ocenę prawną osoby odpowiedzialnej za wydobycie kopalin bez zezwolenia w świetle przepisów prawa materialnego – ustawy prawo górnicze i geologiczne. Sąd I Instancji trafnie stwierdził, że usiłowanie przeniesienia odpowiedzialności na poddzierżawcę stanowi jedynie nieskuteczną próbę uniknięcia tej odpowiedzialności przez dzierżawcę działek. Natomiast wzajemne zobowiązania i relacje pomiędzy skarżącym a Spółką A. - wykonującą prace na zlecenie strony - mogą być przedmiotem postępowania cywilnoprawnego. Należy podkreślić, że organy obu instancji bardzo wnikliwie i szczegółowo analizowały cały materiał dowodowy rzetelnie zebrany w tej sprawie, odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżącego i co najważniejsze bardzo szeroko, w sposób pełny i przekonywujący uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Nie można zarzucić organowi, że nie zebrał całego materiału dowodowego w celu ustalenia odpowiedzialności innych podmiotów, niezbędnego do wydania decyzji, czy tez nie skierował postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. przeciwko innym osobom wskazanym przez skarżącego, skoro ustalił jako osobę odpowiedzialną, w myśl cytowanych wyżej przepisów art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., ( t.j. Dz. U. 2021r., poz. 1420) Prawo geologiczne i górnicze dalej "p.g.g." prawa geologicznego skarżącego – dzierżawcę gruntu i jego dysponenta zgodnie z treścią umów dzierżawy, potwierdzonych innymi wiarygodnymi dowodami w postaci zeznań świadków. Organ nie naruszył przepisu art. 28 k.p.a., który wskazuje na stronę postępowania administracyjnego, gdyż ustalił właściwie stronę tego postępowania, a mianowicie stwierdził w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czyjego obowiązku postępowanie prowadzone na podstawie przepisów prawa geologicznego i górniczego o wydobywaniu kopalin bez wymaganej koncesji dotyczyło. Nie ma żadnej wątpliwości w tej sprawie, że była wykonywana działalność wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji i dlatego należało zgodnie z art. 140 p.g.g. wymierzyć opłatę podwyższoną, której wysokość nie jest kwestionowana. Zatem organy ustalając powyższą opłatę nie mogły naruszyć przepisu art. 140 p.g.g. Natomiast jedyne sporne zagadnienie w tej sprawie, które podlegało rozstrzygnięciu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczyło strony postępowania, czyli podmiotu odpowiedzialnego na podstawie art. 140 w związku z art. 143 ust. 2 i 3 p.g.g. Zgodnie z treścią przepisu art. 143 ust. 2 i 3 p.g.g. w sprawach określonych niniejszym działem stroną postępowania jest odpowiednio: ust. 2 1) przedsiębiorca albo 2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo 3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo 4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych ust. 3. W przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Sąd I Instancji akceptując ustalenia faktyczne organu prawidłowo dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego i zastosował przepis art. 143 ust.3 p.g.g. poprzez uznanie za stronę tego postępowania skarżącego jako posiadającego tytuł prawny do nieruchomości w postaci umowy dzierżawy i dysponenta spornych nieruchomości w czasie wydobywania kopalin W tych warunkach zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 140 w zw. z art. 143 ust. 2 i 3 p.g.g. poprzez błędną wykładnię okazał się nietrafny , bowiem zastosowanie ust. 3 art. 143 p.g.g. ma wówczas kiedy nie można ustalić odpowiedzialności podmiotów wymienionych w ust 2. pkt. 2 i 4. Zatem w sytuacji, kiedy nie ustalono odpowiedzialności innych podmiotów, ust. 3 art. 143 p.g.g. miał zastosowanie. Jeszcze raz należy podkreślić, że relacje łączące skarżącego z poddzierżawcami, jak również z bezpośrednim wykonawcą robót ziemnych, nie miały wpływu na ustalenie odpowiedzialności skarżącego na podstawia art. 140 w związku z art. 143 ust 2 i 3 p.g.g., gdyż miały one ewentualnie charakter cywilnoprawny i w takim postępowaniu winny być rozstrzygane. Skoro okazało się, że zarówno zarzuty procesowe jak i zarzuty naruszenia praw materialnego są nieuzasadnione to należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.