IV SAB/Po 78/21

Dnia 10 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. T., pismem z dnia [...] marca 2021 roku, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu pracy (sygnatur sprawy [...], numer sprawy: [...]). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 §1, art. 35 §1 i §3, art. 36 §1 i art. 37 §5 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Strona zażądała stwierdzenia, że Wojewoda pozostaje w bezczynności oraz zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wniosek wraz z kompletem wymaganych dokumentów złożyła w dniu [...] kwietnia 2020 roku. Korzystając z internetowego systemu informacji o sprawie ujawniała, iż do dnia [...] czerwca 2020 roku jej wniosek był na etapie rejestracji. W dniu [...] czerwca 2020 roku w sprawie odnotowana została prośba skarżącej o przyspieszenie załatwienia sprawy. Po złożeniu odcisków palców skarżąca otrzymała informację, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] kwietnia 2021 roku. W dniu [...] października 2020 roku wniosek został oddany do zaopiniowania. W dniu [...] lutego 2021 roku skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] kwietnia 2021 roku) Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności. Organ zaznaczył, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie zostało zakończone, ale opóźnienie w załatwieniu sprawy wynika z obiektywnych i niezależnych od organu przyczyn - lawinowy wzrost wniosków w sprawach cudzoziemców oraz niewystarczające zasoby kadrowe. Organ wskazał ponadto, że strona skarżąca nie zastosowała się do wezwania z dnia [...] lutego 2021 roku przez co przyczyniła się do stanu, który uniemożliwia zakończenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 149 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz.U. 2020, poz. 35) co do zasady nie określa szczególnych terminów załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy. Zastosowanie znajdują ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 §3 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 37 §1 pkt 1 i 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 §2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza dokumentów złożonych do przekazanych Sądowi akt administracyjnych ujawnia następujące okolicznosci faktyczne kontrolowanej sprawy. Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2020 roku wystąpiła do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podanie złożone zostało za pośrednictwem operatora pocztowego i wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2020 roku (prezentata skarżonego organu). Pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku skarżąca skierowała do organu prośbę o przyspieszenie załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku wnioskodawczyni została wezwana do złożenia odcisków linii papilarnych, złożenia oryginału formularza wniosku wypełnionego we wszystkich polach oraz złożenia czytelnego podpisu na wniosku. Braki wniosku zostały usunięte w dniu [...] października 2020 roku. Organ doręczył skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował stronę, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] kwietnia 2021 roku. Pismem z dnia [...] października 2020 roku Wojewoda wystąpił do właściwych organów o przekazanie informacji, czy wjazd wnioskodawczyni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu [...] lutego 2021 roku do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo opatrzne datą [...] lutego 2021 roku). W dniu [...] lutego 2021 roku skarżąca została wezwana do przedłożenia załącznika nr [...] do wniosku o udzielenie zezwolenia. W załączniku przesłanym wraz z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 roku pracodawca deklarował zamiar zatrudnienia wnioskodawczyni do dnia [...] lutego 2020 roku. W dniu [...] lutego 2021 roku ponaglenie wniesione przez stronę zostało przekazane do Szefa Urzędu Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 23 marca 2021 roku skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność Wojewody. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznaje, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego sprawa pozostawała niezałatwiona. Przy ocenie zasadności skargi uwzględnić należy, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 374 ze zm. w skrócie "u.COVID") - dodanym z dniem 31 marca 2020 roku - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 roku do 20 marca 2020 roku, natomiast stan epidemii - wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) - trwał od 20 marca 2020 roku. Natomiast zgodnie art. 15zzs ust. 10 u. COVID, w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs u .COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 roku (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 roku), czyli od 24 maja 2020 roku. Jeśli nawet przyjąć, że sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, miałby charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 §3 w związku z art. 61 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, to powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem w sprawie skarżącej decyzja powinna zostać wydana do dnia [...] lipca 2021 roku. Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika natomiast, że w zakreślonym przedziale czasowym (do dnia [...] lipca 2021 roku) Wojewoda nie podjął żadnych czynności procesowych. Skarżony organ, pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej, nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazane obowiązki ciążą na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Pierwsze czynności w kontrolowanym postępowaniu zostały podjęte dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 roku. Organ wezwał stronę do usunięcia braków wniosku, a czynności zostały zaplanowane na dzień [...] października 2020 roku. Organ nie dochował także terminu do wydania decyzji określonego w piśmie z dnia [...] października 2020 roku, a wskazanego na [...] kwietnia 2021 roku. Zakreślając termin załatwienia sprawy organ wskazał "na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia". W zakreślonym przedziale czasowym skarżony organ wystąpił do właściwych organów o przekazanie informacji, czy wjazd wnioskodawczyni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (pismo z dnia [...] października 2020 roku). Dalsze działania w sprawie zostały podjęte na skutek ponaglenia skarżącej (pismo z dnia [...] lutego 2021 roku), a dotyczyły nieaktualności deklaracji o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca oraz weryfikacji pełnomocnictwa. Wbrew zapatrywaniom skarżonego organu Sąd nie uznaje, aby brak oryginału pełnomocnictwa oraz brak aktualnej deklaracji pracodawcy o chęci zatrudnienia skarżącej były przeszkodami w załatwieniu sprawy, które należy kwalifikować, jako opóźnienia spowodowane z winy strony. Ze skargi, treści odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy jednoznacznie wynika, że błędna deklaracja o zatrudnieniu skarżącej "od dnia [...] lutego 2020 roku do dnia [...] lutego 2020 roku" oraz pełnomocnictwo do jej reprezentowania zostały złożone wraz z pierwotnym wnioskiem ([...] kwietnia 2020 roku). Sądu uznaje więc, że działania w celu usunięcia braków pełnomocnictwa powinny zostać podjęte najpóźniej na etapie usuwania braków wniosku ([...] października 2020 roku). Sąd przyjmuje również, że skoro błędna deklaracja o zatrudnieniu skarżącej została załączona do pierwotnego wniosku, który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2020 roku, to wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2021 roku (pismo z dnia [...] października 2020 roku) oczywiste było, że dokumenty załączone do wniosku są nieprawidłowe. Z powyższych względów uznać należało, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie załatwił kontrolowanej sprawy w maksymalnym terminie wynikającym z art. 35 §3 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego, ani nie dochował terminu wydania decyzji oznaczonego do dnia [...] kwietnia 2021 roku, a wskazanego stronie w piśmie z dnia [...] października 2021 roku. Stan bezczynności Wojewody ustał w związku z wydaniem decyzji w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedz na wezwanie Sądu z dnia [...] czerwca 2021 roku organ poinformował, że w sprawie z wniosku skarżącej została wydana w dniu [...] maja 2021 roku decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do pisma załączony został odpis decyzji. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stało się żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie ujawnił okoliczności uzasadniających stanowisko, że stan bezczynności powstał na skutek rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. W piśmie z dnia [...] października 2020 roku skierowanym do strony organ, jako przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy oraz powód przedłużenia terminu na wydanie deczyji, wskazywał także dużą liczbę prowadzonych jednocześnie postępowań w sprawach cudzoziemców. W odpowiedzi na skargę organ ujawnił ponadto, że w 2020 roku wydał 21.692 rozstrzygnięcia, tj. o 3.507 decyzji więcej niż w 2019 roku. Natomiast w 2021 roku do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, tj. do dnia [...] kwietnia 2021 roku, skarżony organ wydał już 7.867 decyzji w sprawach cudzoziemców. W ocenie Sądu stały wzrost liczby wydawanych średniomiesięcznie rozstrzygnięć (1.515 - decyzji miesięcznie w 2019 roku, 1.807 - decyzji miesięcznie w 2020 roku, 1.969 - decyzji miesięcznie w 2021 roku) potwierdza argumentację skarżonego organu co do tego, że opóźnienia w załatwieniu kontrolowanej sprawy miały obiektywne przyczyny, a organ podejmuje działań mające na celu doprowadzenie do stanu terminowego załatwiania zawisłych przed nim spraw administracyjnych. Środki prawne przynależne skarżącej doprowadziły do uchylenia stanu bezczynności poprzez wydanie oczekiwanej decyzji. W tej sytuacji zbędne i nieuzasadnione jest stosowanie dalszych oraz dolegliwszych środków sądowoadministracyjnych służących zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej. Skarżąca nie żądała ani wymierzenia organowi grzywny, ani przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 3 i §1a oraz art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynności organu (pkt 2 wyroku) oraz uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §2 pkt 6 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2021, poz. 535). Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi w wysokości [...] zł.