I SA/Wa 2064/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., orzekającą o odmowie uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. " [...] ". Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] hip. " [...] " znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 24 czerwca 1948 r., tytuł własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 18 czerwca 1948 r. wpisany jest wpisem jawnym na imię M. W. . Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej w dniu [...] października 1998 r. M. W. nabyła w całości jej córka B. W. . Decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów orzekł, na zasadzie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] o odmowie przyznania M. W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni częściowej [...] m2 . Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów orzekł, na zasadzie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] o odmowie przyznania M. W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni częściowej [...] m2 - co do reszty nieruchomości, nieobjętej decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] ozn. jako "[...] " dz. nr [...] o pow. [...] m2. Ww. decyzja, wobec braku złożenia odwołania, stała się ostateczna. Pismem z dnia 7 sierpnia 1989 r. M. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 1989 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami nr [...] wznowił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ozn. jako "[...] " dz. nr [...] o pow. [...] m2. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1989 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. " [...] " na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. nr 14, poz. 74 t.j. z 14 marca 1980 r.). Przy piśmie z dnia 26 września 1989 r., M. W. wystąpiła do Urzędu [...] z odwołaniem od decyzji odszkodowawczej z dnia [...] września 1989 r. Odwołanie nie zostało przekazane do organu odwoławczego i do dnia dzisiejszego nie zostało rozpoznane decyzją organu wyższej instancji. Odwołanie zostało ponowione w 2014 r. przez B. W. . Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] września 1989 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z kolei, w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 7 sierpnia 1989 r. M. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r., postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] odmówił uchylenia ww. decyzji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie, Wojewoda [...] uchylił je postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. W. . W wyniku rozpoznania złożonego odwołania Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nie znajdując podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do wszystkich zarzutów, podniesionych w odwołaniu Wojewoda [...] wskazał, że w ww. decyzji Prezydent [...] uznał, co do zarzutu, że M. W. nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. bez własnej winy, że przesłanka ta w niniejszej sprawie nie zaszła. Uznano, ze strona z własnej nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie dopełniła obowiązku powiadomienia organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze o zmianie swojego miejsca zamieszkania. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r. stanowi powołany w niej przepis art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, po przytoczeniu przepisów art. 38 k.p.a. i 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji z [...] grudnia 1979 r., że z uwagi na niezawiadomienie organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej (oraz w czasie późniejszym także w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...] , o zmianie adresu zamieszkania ( korespondencyjnego) przed dniem wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r., organ prowadzący postępowania zastosował procedurę zawartą w ówcześnie obowiązującym art. 45 k.p.a., tj. pismem z dnia 14 marca 1977 r. zwrócił się do Biura Ogólno-Organizacyjnego Urzędu Dzielnicowego [...] o wywieszenie na tablicy ogłoszeń, na okres 14 dni, obwieszenia z dnia 14 lutego 1977 r. o wydaniu decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1977 r. W ww. obwieszczeniu zaznaczono, że dla nieznanej z miejsca pobytu M. W. nie został wyznaczony przedstawiciel ustawowy przez sąd. Przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...] , strona postępowania - M. W. nie zawiadomiła organu, zgodnie z art. 38 § 1 k.p.a. o nowym miejscu pobytu. Z uwagi na powyższe, zgodnie z art. 45 k.p.a. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz nieznanej z miejsca pobytu M. W. , stosując ponownie procedurę obwieszczenia o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego [...] , na okres 14 dni. Powyższy opis procedury administracyjnej, mającej miejsce przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] , przy ul. [...] , zdaniem organu świadczy o tym, że w zakresie doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r., organ orzekający postąpił zgodnie z treścią art. 45 k.p.a., będącego formą doręczenia rozstrzygnięcia osobie nieznanej z miejsca pobytu, tj. również takiej, która po zmianie adresu zamieszkania, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 31 k.p.a. nie zawiadomiła o tym fakcie organu prowadzącemu postępowanie. Z powyższych względów, zdaniem Wojewody [...] , prawidłowo Prezydent [...] zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiając uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r., zaś zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniosła B. W. zarzucając jej: 1) obrazę art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawną odmowę uchylenia decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Terenowy z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ ją wydający prawidłowo skierował ją do M. W. jako nieznanej z miejsca pobytu, podczas gdy organ znał adres strony przy ul. [...] w [...] i winien był decyzję skierować na ten adres jako na ostatni adres, który strona wskazała, zwłaszcza że nie miał żadnych przesłanek, aby uważać, że ten adres jest nieaktualny, 2) obrazę art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego w pierwotnym brzmieniu poprzez błędne przyjęcie, iż strona zaniechała powiadomienia organu o zmianie swojego adresu zamieszkania i nieuzasadnione zastosowanie trybu wywieszenia decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. na tablicy ogłoszeń urzędu, co skutkuje wadliwością w zakresie doręczenia decyzji i jej prawomocności, 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie okoliczności, iż organowi znany był adres strony przy ul. [...] w [...] oraz pominięciu, iż w zapytaniu do Głównego Biura Adresowego w [...] błędnie wskazano ostatni znany adres strony, co nie pozwoliło na prawidłową identyfikację osoby, której zapytanie dotyczyło i w konsekwencji skutkowało wadliwą odpowiedzią. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Na samym wstępie, w ocenie Sądu, należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania wznowieniowego. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów, wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Ponadto postępowanie to, uregulowane przede wszystkim w rozdziale 12 k.p.a., dzieli się na dwa etapy. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś -mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu- dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowania) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej ostatecznym aktem – decyzją lub zaskarżalnym postanowieniem (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości). Jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Urzędy Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1979 r. M. W. podała art. 145 §1 pkt 4 kpa tj. brak udziału bez własnej winy w ww. postępowaniu w charakterze strony. Zaistnienie tej przesłanki wymaga więc wykazania, że strona postępowania została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, a zatem z winy organu. W rozpoznawanej sprawie organy, wbrew stanowisku skarżącej, stwierdziły iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania wskazana w przepisie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o ustaleniu odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul [...] ozn. jako "[...] " dz. nr [...] o pow. [...] m2, przejętą na podstawie dekretu warszawskiego, w dniu 11 listopada 1963 r. złożyła M. W. . Wcześniej (w 1948 r.) M. W. złożyła zaś wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. We wniosku z 1963 r. podała adres [...] ul. [...]. Na wskazany adres została jej wysłana decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1977 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do części ww. nieruchomości warszawskiej o pow. [...] m2 . Korespondencja wskazana na adres [...] ul. [...] wróciła z adnotacją poczty "adresat wyprowadził się". Z tego powodu decyzja z [...] stycznia 1977 r. została doręczona w sposób określony w art. 45 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu tj. poprzez wywieszenie obwieszczenia. Przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 1979 r. Uniwersytet [...] ( podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania) zwrócił się do Centralnego Biura Adresowego w [...] o podanie aktualnego adresu M.W., ale w dniu 7 sierpnia 1979 r. otrzymał informację, że ww. nie figuruje w Centralnym Biurze Adresowym. Dlatego decyzja z [...] grudnia 1979 r. (podobnie jak decyzja z [...] stycznia 1977 r. ) została doręczona nieznanej z miejsca pobytu M. W. w sposób określony w obowiązującym wówczas przepisie art. 45 k.p.a. Z przepisu tego wynikało, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Po upływie tego okresu pisma uważa się za doręczone. Ogłoszenie treści decyzji w miejscu położenia nieruchomości miało względem jej właścicieli, zgodnie z regulacją przepisu art. 45 k.p.a., skutki doręczenia. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z [...] grudnia 1979 r. wynika, że została ona pozostawiona w aktach sprawy, zaś informacja o jej pozostawieniu wywieszona była w terminie od 28 grudnia 1979 r. do 12 stycznia 1980 r. w Urzędzie Dzielnicowym [...] i stała się prawomocna z dniem 12 stycznia 1980 r. Wbrew stanowisku skarżącej, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne, organ ustalający odszkodowanie (ten sam, który rozpoznawał wniosek dekretowy M. W. w 1977 r.) nie miał możliwości ustalenia jej aktualnego miejsca zamieszkania, zatem prawidłowo jako właściciela nieruchomości, za którą przyznano odszkodowanie wskazano M. W. o nieustalonym miejscu zamieszkania. W konsekwencji decyzję z [...] grudnia 1979 r. o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m2 oznaczoną jako "[...] dz. [...]" pozostawiono w aktach zgodnie z przepisem art. 45 k.p.a. O wydaniu decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Dzielnicowym [...] ul. [...] w terminie od 28 grudnia 1979 r. do 12 stycznia 1980 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zastosowanie przez organ art. 45 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, nie naruszało prawa. Taki tryb był bowiem przewidziany przez ówcześnie obowiązujące przepisy. Zastosowanie natomiast przez organ regulacji określanej w art. 45 k.p.a. wyłączyło obowiązek wysłania odpisu decyzji na ostatnio podany adres przez byłą właścicielkę nieruchomości warszawskiej tj. według procedury określonej w art. 38 § 2 k.p.a. w jego ówczesnym brzmieniu. W ocenie sądu na osobie wnioskującej o przyznanie odszkodowania spoczywają określone obowiązki związane z informowaniem organów prowadzących postępowanie o miejscu zamieszkania. We wniosku o przyznanie odszkodowania z 11 listopada 1963 r. M. W. wskazała jako swój adres "[...] ul. [...]", jednak korespondencja wysłana na ten adres przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów w 1977 r. wróciła z adnotacją "adresat wyprowadził się". Inicjując postępowanie odszkodowawcze M. W. była zobowiązana do zawiadomienia o zmianach adresu lub wystąpieniu innych okoliczności uniemożliwiających jej udział w sprawie. Mając zatem już w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku dekretowego wiedzę o niezamieszkiwaniu przez Melanię Woszczyk pod adresem wskazanym we wniosku z listopada 1963 r., ten sam organ wydając decyzję w przedmiocie odszkodowania, prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z [...] grudnia 1979 r. W ocenie sądu decydujące znaczenie dla kwestii prawidłowości doręczenia miały zatem ustalenia organu co do nieznajomości aktualnego miejsca pobytu M. W. , w następstwie czego strona z własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż skarżąca nie wykazała, aby zaistniały okoliczności uzasadniające twierdzenie, że M. W. nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy. To z kolei oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem organ prawidłowo odmówił uchylenia decyzji z [...] grudnia 1979 r. Z uwagi na powyższe, zarzuty sformułowane w skardze, a odnoszące się do naruszenia art. 151 k.p.a. oraz art. 45 k.p.a w pierwotnym brzmieniu, z przyczyn podanych wyżej nie mogą zostać uwzględnione. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego poczynienia błędnych ustaleń faktycznych co do miejsca zamieszkania strony, polegających na wadliwym wskazaniu w zapytaniu do Głównego Biura Adresowego ostatniego miejsca zamieszkania M. W. ([...] zamiast [...]) – również nie zasługuje on na uwzględnienie. W zapytaniu wskazano prawidłowo imiona i nazwisko byłej właścicielki nieruchomości dekretowej co ma najistotniejsze znaczenie, natomiast wskazanie ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby ma znaczenie drugorzędne. Z odpowiedzi Głównego Biura Adresowego w [...] z 7 sierpnia 1979 r. jasno wynika, że M. W. nie figuruje w Centralnym Biurze Adresowym. Te ustalenia oraz informacja poczty na przesyłce, którą próbowano doręczyć M. W. decyzję dekretową z dnia [...] stycznia 1977 r.- stanowiły- zdaniem sądu - wystarczającą podstawę dla organu dla uznania jej za osobę o nieznanym miejscu pobytu, a tym samym zastosowania wobec niej procedury przewidzianej w art. 45 k.p.a. w jego ówczesnym brzmieniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.