III SA/Lu 136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Z. U. S. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Z. U. S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Z. U. S. (dalej jako "organ" lub "ZUS") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], odmawiającą A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przytoczył treść m.in. art. 31zp ust. 1 pkt 1 i art. 31zt ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), dalej jako "ustawa Covid-19" i podniósł, że w dniu [...] listopada 2020 r. do ZUS wpłynęło pismo pełnomocnika ARTSYSTEM Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej również jako "skarżąca") o rozpatrzenie wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek, dostarczonego do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r. o godz. 14:25, złożonego poprzez skrzynkę w placówce ZUS. Pełnomocnik wskazała, że pomimo dostarczenia wniosku nie został on rozpatrzony, a na koncie płatnika widnieje zaległość. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] ZUS odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r. Po ponownej analizie sprawy, na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że podnoszone przez skarżącą argumenty nie zasługują na uwzględnienie i tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Podniósł, że oświadczenie o sporządzeniu wniosku RDZ o zwolnienie z opłacenia składek przez pracownika biura rachunkowego J. S. i jego wrzuceniu do skrzynki na dokumenty w dniu [...] kwietnia 2020 r. o godz. 14:25 przez B. G., nie stanowi dowodu jego faktycznego złożenia, gdyż w ZUS nie odnotowano wpływu takiego wniosku. Gdyby wniosek został wrzucony do skrzynki, zostałby zarejestrowany i opatrzony datą wpływu oraz zgodnie z obowiązującymi procedurami, po jego dwudniowej kwarantannie przydzielony zostałby do rozpatrzenia. W skrzynce na dokumenty, w dniu [...] kwietnia 2020 r., ani w kolejnych dniach nie potwierdzono wpływu wniosku skarżącej. Powyższe pozwala domniemać, że skarżąca nie dochowała należytej staranności podczas składania wniosku, zwłaszcza że to na zainteresowanym spoczywa ciężar jego prawidłowego złożenia. Nieuzasadnione jest przenoszenie na ZUS negatywnych konsekwencji, spowodowanych brakiem złożenia wniosku oraz twierdzenie o stawianiu obywatela na przegranej pozycji czy narażaniu go na koszty. Osobiste złożenie wniosku w formie papierowej do skrzynki nie łączyło się z uzyskaniem potwierdzenia jego przyjęcia przez pracownika ZUS. Nie było jednak jedynym dopuszczalnym wariantem w tym zakresie. Istniała również możliwość złożenia wniosku w sposób przewidziany informacją ZUS z dnia [...] maja 2020 r., w tym jego wysłania w formie papierowej za pośrednictwem urzędu pocztowego, w którym zapewnione były względy bezpieczeństwa i reżim sanitarny dotyczący wizyt klientów. W sytuacji złożenia wniosku pocztą i dysponowania zwrotnym potwierdzeniem jego odbioru przez nadawcę, bądź przez PUE ZUS – automatycznie generującego informację o wpływie pisma tym kanałem, skarżąca mogłaby skutecznie powoływać się na fakt złożenia wniosku. Okoliczność sporządzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek przez profesjonalny podmiot obsługujący płatnika - biuro rachunkowe, uzasadniało podjęcie kroków prowadzących do finalnego, skutecznego złożenia wniosku na rzecz mocodawcy. W sytuacji "bezspornego" stwierdzenia braku wniosku RDZ w skrzynce na dokumenty i nieskorzystanie z pozostałych form skutecznego złożenia pisma, brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w osobie przygotowującej wniosek i osobie mającej wrzucić wniosek do skrzynki. Skoro wniosek nie wpłynął, prawidłowa była odmowa wszczęcia postępowania sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania, nie darząc strony zaufaniem i z góry zakładając, że działa ona nieuczciwie. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie żadnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów, dowolną ocenę zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych i dowolne ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że [...] kwietnia 2020 r. złożyła w lubelskim oddziale ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., za pośrednictwem skrzynki na dokumenty oznaczonej napisem "Tarcza antykryzysowa". Był to jeden ze sposobów rekomendowanych przez ZUS na oficjalnej stronie internetowej organu. Skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających z urzędu i nie dopuścił zawnioskowanych przez stronę dowodów w postaci zeznań świadków, w celu wyjaśnienia sprawy. Okoliczność, że organ uznał, że przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków jest nieprzydatne, nie zwalnia go z przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ z góry przesądził, że wniosek skarżącej nie wpłynął do ZUS, ponieważ nie został on złożony. Skoro organ dopuścił możliwość składania pism za pośrednictwem skrzynki na dokumenty, to nieuczciwym jest sugerowanie w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca powinna udać się na pocztę, aby uzyskać potwierdzenie wysłania wniosku. W okresie marzec – maj 2020 r. na terenie całego kraju obowiązywał całkowity lockdown, organy władzy publicznej nie były dostępne dla obywateli, nie działały sądy i prokuratury. ZUS również nie był dostępny. Skoro jednak ZUS dopuścił możliwość składania pism za pośrednictwem skrzynki nadawczej bez potwierdzenia przyjęcia dokumentów, to powinien opracować wewnętrzną procedurę wyjaśniającą, w sytuacji gdy złożony dokument zaginie. Skarżąca wskazała nie tylko dzień złożenia wniosku, ale również dokładną godzinę. W związku z tym ZUS miał możliwość sprawdzenia tej okoliczności z zapisów monitoringu z kamer umieszczonych przed i w budynku ZUS. Ponadto organ powinien przesłuchać pracowników ZUS, którzy odbierali ze skrzynki dokumenty z dnia [...] kwietnia 2020 r. Być może wniosek niefortunnie podpiął się do innych akt, więc należało sprawdzić tę okoliczność. W odpowiedzi na skargę Z. U. S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zo ust. 1a ustawy Covid-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres – na zasadach określonych w tych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 31zp ust. 1 ustawy Covid-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Z. U. S., nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek przyznawana jest na wniosek strony. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a., który ma zastosowanie w przypadku omawianej pomocy, na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy Covid-19, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.), do którego odsyła art. 31zt ustawy Covid-19, zamiast postanowienia w tym przedmiocie, ZUS wydaje decyzję. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (w niniejszej sprawie decyzja) jest aktem formalnym, nie merytorycznym, zaś organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty. W wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1824/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady, skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości co do zupełności stosunku administracyjnoprawnego, organ administracji publicznej powinien podjąć określone działania zmierzające do usunięcia tej niejasności. W sytuacji zatem, gdy we wstępnej fazie postępowania, w ramach badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do podstawowych elementów stosunku prawnego, może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania mającego na celu ich wyjaśnienie. Obowiązkiem organu będzie wówczas podjęcie odpowiednich kroków mających na celu ustalenie, czy to treści żądania, podmiotu od którego ono pochodzi, czy też innych kluczowych kwestii. Okolicznością uzasadniającą takie działanie organu będzie także to, czy podanie zostało przez stronę w ogóle złożone – w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony (art. 61 § 3 k.p.a.) – strona twierdzi, że złożyła stosowne podanie, zaś organ utrzymuje, że nie zarejestrował jego wpływu. Z akt administracyjnych wynika jednak, że organ w zasadzie nie przeprowadził nawet w minimalnym zakresie postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do sporządzenia notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2020 r. Organ przyjął natomiast w sposób arbitralny, że skarżąca nie złożyła wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Na uzasadnienie tego stanowiska podał, że "(...) Zakład nie odnotował wpływu takiego wniosku. Gdyby taki wniosek został wrzucony do skrzynki, zostałby zarejestrowany i opatrzony datą wpływu oraz zgodnie z obowiązującymi procedurami po jego dwudniowej kwarantannie przydzielony do rozpatrzenia". Stwierdził również w nieuprawniony sposób, że fakt stwierdzenia braku wniosku RDS w skrzynce na dokumenty jest bezsporny. W konsekwencji, odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast skarżąca twierdzi, że wniosek taki został złożony właśnie w dniu [...] kwietnia 2020 r. Podała nawet dokładną godzinę złożenia wniosku oraz wskazała osobę, która przygotowała wniosek oraz osobę, która go umieściła w skrzynce organu. Kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było zatem wyjaśnienie, czy wniosek o zwolnienie skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., został przez skarżącą rzeczywiście złożony. Wniosek taki przesądzałby bowiem o powstaniu stosunku administracyjnoprawnego w przedmiocie wnioskowanej przez skarżącą płatności. Faktem powszechnie znanym jest, że z uwagi na epidemię Covid-19, przeorganizowana została praca w placówkach ZUS. Z komunikatu z dnia [...] maja 2020 r. umieszczonego na stronie internetowej ZUS wynika, że wnioski dotyczące wsparcia z ZUS w ramach Tarczy Antykryzysowej można było składać drogą elektroniczną oraz w formie papierowej za pośrednictwem poczty lub osobiście w placówce ZUS – na przykład do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa". Skorzystanie z ostatniego sposobu składania wniosków – do skrzynki na dokumenty w placówce ZUS, wiązało się jednak z brakiem możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Okoliczność ta jest bezsporna. Treść notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2020 r. znajdującej się w aktach administracyjnych potwierdza, że dopiero od dnia [...] maja 2020 r. Sala Obsługi Klientów ZUS/Oddział w L. wznowiła przyjmowanie pism w formie papierowej od swoich klientów. Zatem w dniu [...] kwietnia 2020 r., w którym strona (według jej twierdzeń) miała wnieść stosowne podanie, nie istniała możliwość uzyskania potwierdzenia dokonania tej czynności na piśmie. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że brak możliwości udokumentowania złożenia wniosku do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. W przedstawionym stanie faktycznym, strona została bowiem pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu, możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku w dniu [...] kwietnia 2020 r. Zatem ta okoliczność mogła być wykazana w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty z napisem "Tarcza Antykryzysowa," bądź osobę wskazaną przez skarżącą, która miała umieścić wniosek w skrzynce. Pomocne byłoby skorzystanie z systemu monitoringu, który z pewnością był zainstalowany na zewnątrz Zakładu. Jest to o tyle istotne, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca oświadczyła, że wniosek o przyznanie pomocy został przez nią złożony w dniu [...] kwietnia 2020 r., podała dokładną godzinę złożenia wniosku oraz wskazała osobę, która przygotowała wniosek oraz osobę, która go umieściła w skrzynce organu, wnosząc jednocześnie o ich przesłuchanie. Te okoliczności należało zatem zweryfikować. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ nie podjął natomiast żadnych działań (ani z urzędu, ani na wniosek strony), mających na celu rzetelne wyjaśnienie, czy wniosek został przez skarżącą złożony, czy też nie. Z notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2020 r. wytworzonej na podstawie informacji uzyskanej od niewymienionego z imienia i nazwiska pracownika wynika, że pod koniec dnia pracy, zawartość skrzynki przenoszona była do odpowiedniego pomieszczenia na sali i następnego dnia rozdzielana z datą wpływu (poprzedniego dnia). W notatce tej wskazano również, że zgodnie z obowiązującymi zasadami bezpieczeństwa, dokumenty poddane były dwudniowej kwarantannie, a dopiero potem trafiały do właściwych komórek. Według notatki, system przyjmowania wniosków za pośrednictwem skrzynki działał prawidłowo i nie odnotowano naruszeń. Z notatki nie wynika jednak sposób postępowania, w przypadku np. zaginięcia wniosku. W sytuacji, gdy organ dopuścił możliwość składania podań za pośrednictwem skrzynki na dokumenty, musiał przygotować proceduralne zasady w zakresie obsługi dokumentów wrzucanych do tej skrzynki. W aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego opis wskazanych w notatce procedur, nie wiadomo nawet czy taki dokument został wytworzony, czy też sposób postępowania z dokumentami wrzuconymi do skrzynki został opracowany i przekazany pracownikom w formie ustnej. Jeżeli organ uznał wyjaśnienia strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niewystarczające, to w myśl art. 10 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., powinien wezwać ją do złożenia dodatkowych dowodów, potwierdzających okoliczność złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Takiej możliwości organ skarżącej nie zapewnił. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w skardze złożonej do sądu skarżąca powołała dalsze dowody na poparcie swych twierdzeń. Wskazując nie tylko dzień złożenia wniosku, ale również dokładną godzinę skarżąca zasugerowała organowi sprawdzenie zapisów monitoringu na okoliczność umieszczenia wniosku do skrzynki oraz przesłuchanie pracowników ZUS, którzy odbierali ze skrzynki dokumenty z dnia [...] kwietnia 2020 r. i zauważyła, że być może wniosek niefortunnie podpiął się do innych akt. Organ w ogóle nie zareagował na wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodów w postaci zeznań świadków. Jednostronnie przyjął natomiast, że wobec "bezspornego" braku wniosku w skrzynce na dokumenty i nieskorzystania przez stronę z innych form składania dokumentów, brak jest podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów. Takie działanie organu jest całkowicie nieuzasadnione i w sposób istotny narusza art. 78 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy przewidziane było kilka sposobów składania wniosków o pomoc, podmiot ubiegający się o jej przyznanie miał prawo swobodnego decydowania, z którego z nich chce skorzystać. W tym kontekście nieuprawniona jest argumentacja organu, zmierzająca do przerzucenia odpowiedzialności na podmiot ubiegający się o pomoc, w zakresie wyboru drogi złożenia wniosku. Skoro przewidziano kilka sposobów złożenia wniosku i każdy z nich jest równoważny, wnioskodawca mógł skorzystać z dowolnego z nich, w tym również z wrzucenia wniosku do specjalnej skrzynki wystawionej przez organ. Przywołane wyżej okoliczności uzasadniają twierdzenie, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i decyzja ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r., są rozstrzygnięciami wadliwymi, a co najmniej przedwczesnymi. Z powodu naruszenia wskazanych wcześniej przepisów postępowania, a to art. 10, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ dostosuje się do przedstawionych wskazań, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia istotnych okoliczności, oceni zebrany materiał dowodowy, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19.