III OZ 635/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komendanta [...] Policji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SO/Wa 2/21 o wymierzeniu Komendantowi Stołecznemu [...] grzywny w sprawie z wniosku M. M. o wymierzenie grzywny Komendantowi [...] Policji za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 11 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SO/Wa 2/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku M. M. (dalej: "wnioskodawca") o wymierzenie grzywny Komendantowi [...] Policji za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, w pkt: 1. wymierzył Komendantowi [...] Policji grzywnę w kwocie 500 zł, 2. zasądził od Komendanta [...] Policji na rzecz wnioskodawcy 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od wniosku. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskodawca pismem z [...] listopada 2020 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o ukaranie grzywną Komendanta [...] Policji w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), za nieprzekazanie jego skargi z 19 września 2020 r. na bezczynność w rozpatrywaniu zażalenia wniesionego w sprawie o symbolu [...] dotyczącego postępowania wykroczeniowego. W odpowiedzi na wniosek Komendant [...] Policji wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że [...] września 2020 r. wnioskodawca złożył drogą elektroniczną przedmiotową skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Materiały będące w posiadaniu organu zostały przekazane do Sądu przy piśmie z [...] października 2020 r. za potwierdzeniem nadania z [...] października 2020 r. Jednocześnie organ podkreślił, że w związku z brakiem możliwości otworzenia w skrzynce odbiorczej załączników do pisma z [...] września 2020 r., wnioskodawca był wielokrotnie wzywany – drogą mailową i listowną – do uzupełnienia skargi przez nadesłanie załączników. Wnioskodawca nie uzupełnił jednak wymaganego braku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał skargę wnioskodawcy złożoną w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, za prawidłowo przekazaną dopiero [...] stycznia 2021 r. (data nadania), a zatem po ponad trzech miesiącach od jej otrzymania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezsporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność wniesienia przez wnioskodawcę [...] września 2020 r., drogą elektroniczną, pisma przewodniego zatytułowanego "3 skargi do WSA". W jego treści wskazano, że skargi znajdują się w załączniku w pliku doc.xml. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w związku z brakiem możliwości otworzenia powyższych załączników, organ pismami z [...] i [...] września 2020 r. poinformował o zaistniałej sytuacji i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych pisma przez nadesłanie treści skarg. Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawcy [...] października 2020 r. Z pisma z [...] października 2020 r. wynika zaś, że braki formalne wniesionej skargi nie zostały uzupełnione. Organ [...] października 2020 r. przekazał do Sądu pismo przewodnie zatytułowane "3 skargi do WSA" z [...] września 2020 r. w formie papierowej, a więc nie wypełniającej dyspozycji art. 54 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie ma możliwości odtworzenia załączników nadesłanych do powyższego pisma. W związku z powyższym Sąd pismem z [...] grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 659/20, wezwał organ do nadesłania skargi w takiej formie, w jakiej została wniesiona do organu (za pośrednictwem platformy ePUAP). W odpowiedzi organ [...] stycznia 2021 r. nadesłał do Sądu wydruk skarg z [...] września 2020 r. oraz płytę CD zawierającą plik skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ powinien był przekazać skargę wraz z odpowiedzią na skargę najpóźniej 20 października 2020 r. Przy czym, nie może budzić wątpliwości, że przekazanie tych dokumentów powinno nastąpić za pośrednictwem platformy ePUAP. Tymczasem, organ przesłał pismo przewodnie skargi wraz z odpowiedzią na skargę w niniejszej sprawie 28 października 2020 r. (data nadania), co oznacza, że uczynił to po terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. i z naruszeniem dyspozycji wynikającej z art. 54 § 1a p.p.s.a. Pomimo wezwania z [...] grudnia 2020 r., dotyczącego nadesłania skargi w formie źródłowej organ tego nie uczynił. Zdaniem Sądu, wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł jest adekwatne do wskazanego wyżej uchybienia jakiego organ dopuścił się i wystarczające do nadania zastosowanemu środkowi dyscyplinująco-prewencyjnej funkcji. Końcowo Sąd wyjaśnił, że podnoszona przez organ okoliczność niedopuszczalności skargi z [...] września 2020 r., nie miała wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Obowiązek przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet zatem uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Komendant Stołeczny Policji złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sadu Administracyjnego, w którym wniósł o wstrzymanie wykonania nałożonej kary grzywny do czasu rozpatrzenia zażalenia oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił błędne ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 55 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wskazując, że skarga wnioskodawcy została odrzucona, a wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł jest niewspółmiernie wysokie w stosunku do zawinienia organu. Ponadto wskazał, że wnioskodawca [...] września 2020 r. złożył trzy skargi do Sądu, które były zapisane w jednym pliku. Każda z tych skarg ma oddzielny byt w postępowaniu sądowym. W stosunku do każdej z tych skarg zostały złożone wnioski o wymierzenie grzywny organowi wobec nieterminowego przesłania ich do Sądu. Tak więc wobec organu została wymierzona trzykrotnie grzywna za jednorazowe nieprzesłanie trzech skarg. Nadmienił, że przekazanie do Sądu skarg wnioskodawcy wraz z dokumentami nastąpiło przed wymierzeniem grzywny, wobec tego zdaniem organu zaszła podstawa do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 1a p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Stosownie zaś do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym, zgodnie z § 3 ust. 1-4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1003; dalej: "rozporządzenie Prezydenta RP"), skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone (ust. 1). Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (ust. 2). W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 2, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, kopię skargi lub odpowiedzi na skargę, w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnia się kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (ust. 4). Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Już bowiem tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedmiotowy wniosek, rozważył wszystkie okoliczności sprawy i prawidłowo przyjął, że Komendant Stołeczny Policji uchybił terminowi na przekazanie skargi, co uprawniło Sąd do wymierzenia mu grzywny. Wprawdzie ustalona rzez Sąd pierwszej instancji data przekazania przez organ skargi w formie źródłowej jest błędna. Skarga bowiem została przekazana za pośrednictwem Platformy ePUAP [...] maja 2021 r., a nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji [...] stycznia 2021 r. Tym samym organ wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednak uczynił to dopiero po ośmiu miesiącach od dnia wniesienia skargi. Wskazana okoliczność, jednakże pozostaje bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie ma racji organ podnosząc, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem terminu, przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, uzasadnia umorzenie postępowania. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Wykonanie tego obowiązku po terminie mogłoby mieć wpływ na zasadność wymierzanie grzywny jedynie w przypadku nieznacznego uchybienia terminowi lub w wyjątkowo nadzwyczajnej sytuacji, niemniej żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Odnośnie zaś wysokości grzywny wskazać należy, że została ona wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzona kwota spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Odnosząc się do wniosku wnoszącego zażalenie o wstrzymanie wykonania orzeczonej grzywny do czasu rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.