I OSK 757/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 386/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 grudnia 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-143/2020/MSo w przedmiocie umorzenia postępowania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 386/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 grudnia 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-143/2020/MSo w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 września 2020 r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości w gminie [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość pozostawił [...], a nie [...], jak podano we wniosku o wydanie decyzji. Skarżąca pismem z dnia 18 marca 2017 r. (data wpływu do organu w dniu 10 kwietnia 2017 r.) wniosła o zawieszenie postępowania w związku ze złożeniem wniosków do Archiwum Państwowego we Wrocławiu i Archiwum Akt Nowych w Warszawie o uzyskanie dokumentów. Następnie jednak Skarżąca w określonym w art. 98 § 2 k.p.a. trzyletnim terminie - nie zwróciła się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania, co powoduje konieczność jego umorzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiodła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że niespornie postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. postępowanie w sprawie rekompensaty zostało na wniosek skarżącej zawieszone. Skarżąca potrzebowała bowiem czasu na zebranie dokumentacji. W terminie określonym art. 98 § 2 k.p.a. skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie postępowania, jednak o treści wymienionego przepisu była pouczona. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził, iż zaszła podstawa do wydania decyzji umarzającej postępowanie, które stało się bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1lit. c) w zw. z art. 134 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 98 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów i nieustaleniu dokładnie stanu faktycznego poprzez brak zwrócenia się o akta sprawy karnej, o co wnioskowała skarżąca, w konsekwencji czego błędnie przyjęto, iż skarżąca została pouczona o skutkach nie złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a także poprzez błędne przyjęcie, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a także błędne liczenie terminów poprzez błędne liczenie daty upływu trzech lat od daty doręczenia stronie postanowienia zamiast od daty wydania przez organ postanowienia w sprawie, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nie odpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu braku zwrócenia się przez organy prowadzące przedmiotowe postępowanie do prokuratury o akta sprawy o przywłaszczenie dokumentów, zarzutu błędnego liczenia daty upływu trzech lat od daty doręczenia stronie postanowienia zamiast od daty wydania przez organ postanowienia w sprawie, zarzutu braku poinformowania strony o możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania przed jego zamknięciem i umorzeniem, zarzutu braku rozpatrzenia odwołania w całości i brak odniesienia się do kwestii postępowania karnego, toczącego się o zniszczenie lub przywłaszczenie dokumentów oraz zarzutu braku zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu z tejże przyczyny (do wyjaśnienia), a który to wynik postępowania miał wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie, brak zawieszenia postępowania z urzędu i jednocześnie umorzenie postępowania z powodu braku wniosku o podjęcie ze strony skarżącej (która nie dysponowała stosowną dokumentacją), mimo, iż w sytuacji gdy toczyło się postępowanie karne, postępowanie administracyjne winno być zawieszone z urzędu w przedmiotowej sprawie, albowiem jego wynik miał wpływ na przedmiotową sprawę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zrzeczono się rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w niniejszym postępowaniu, nie uiszczonych w całości ani w części.  Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia procesowa, tj. czy organy administracji, z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a., mogły umorzyć postępowanie wszczęte z wniosku strony, w sytuacji gdy w trybie art. 98 § 1 k.p.a. zawieszono je również na wniosek strony. W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, iż stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. A zatem, jak z przepisu wynika, żadnych działań organu z urzędu, w takiej sytuacji, ustawodawca nie przewidział. Zawieszone postępowanie obejmowane jest regulacją ww. przepisu w konsekwencji fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Określony bowiem w treści art. 98 § 2 k.p.a. termin jest terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia, jakakolwiek czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 643–647). W niniejszej sprawie strona w grudniu 2008 roku wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej spadkodawcę nieruchomości w gminie [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z wezwaniem skarżącej przez organ do złożenia brakujących dokumentów i oświadczeń, w terminie 6 miesięcy, od dnia doręczenia wezwania, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentacji. Bezspornie w postanowieniu o zwieszeniu postępowania (z dnia 24 kwietnia 2017 r.) Wojewoda pouczył stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a., czyli o skutkach niedochowania 3 letniego terminu, o którym mowa w przepisie. Wobec braku działania strony w tym terminie i tym samym upływu 3 letniego terminu zasadnie decyzją z dnia 17 września 2020 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podkreślić bowiem należy, że przepisy art. 98 § 2 i art. 99 k.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek strony, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym, charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość jakiegokolwiek ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron. Trafnie organy obu instancji, a następnie Sąd wojewódzki przyjęły, że wycofanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego - o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. - oznacza jego bezprzedmiotowość. Powyższe jest zaś przesłanką do umorzenia tego postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Konsekwencje, jakie spowodował brak aktywności skarżącej przez okres trzech lat od daty wydania – na jej wniosek – postanowienia o zawieszeniu wszczętego przez nią postępowania administracyjnego powodowały konieczność umorzenia przez organ postępowania. W żadnym bowiem przypadku nie jest możliwe, aby po upływie ww. okresu czasu, w którym skarżąca nie wykazała żadnej aktywności, zainicjowane jej wnioskiem z 2008 r. postępowanie, mogło się nadal toczyć, co w konsekwencji oznacza brak możliwości wydania decyzji merytorycznej. Biorąc powyższe pod uwagę kumulatywnie potraktować należy zarzuty skargi kasacyjnej wzajemnie się przenikające i wskazać należy, że za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 98 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, nieustaleniu dokładnie stanu faktycznego poprzez brak zwrócenia się o akta sprawy karnej, o co wnioskowała skarżąca oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze przede wszystkim dostrzec trzeba nieprawidłowość sformułowania zarzutów odnośnie art. 1 p.p.s.a. Przepis ten nie składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych bowiem stanowi, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zarzut ten najprawdopodobniej miał dotyczyć naruszenia przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może wchodzić w kompetencje skarżącego kasacyjnie, domyślać się jego intencji, ani uściślać zarzutów czy korygować wad skargi kasacyjnej. Nadto, zawarta w art. 3 § 1 p.p.s.a. regulacja nie ma charakteru procesowego lecz ustrojowy, określa bowiem przedmiot działalności sądów administracyjnych. Sąd może naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotów spoza administracji publicznej, lub zastosuje środki prawne inne niż określone w ustawie. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast informacji o dostrzeżeniu tego rodzaju nieprawidłowości w działalności Sądu I instancji. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 273/21 publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrokowi Sądu Wojewódzkiego nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wymagania zaskarżony wyrok spełniał, za prawidłowy uznać należy przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, że zasadnie zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego o umorzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na upływ terminu do podjęcia postępowania. Sąd odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., ani art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi wskazanych przepisów, zaś Sąd I instancji prawidłowo je zaaprobował. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.