I OSK 2289/21

Dnia 27 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 338/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie zwrotu udziału we współwłasności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 338/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na pkt I - XX decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], którą organ odwoławczy uchylił w zaskarżonej części (tj. pkt 1-17) decyzję Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...] znak: [...] i orzekł: w pkt I. o zwrocie udziału w łącznej wysokości 4/5 cz. w nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], m. [...] w granicach wywłaszczonej działki nr 1, b. gm. kat. [...] a oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w tym na rzecz: a) A.K. c. A. i A. w 1/15 cz., b) W. G.c. A. i A.w 1/15 cz., c) J.C.c. F. i W.w 1/20 cz., d) G. N. c. T. i G. w 1/80 cz., e) M.B. c. T. i G.w 1/80 cz., f) J. U. c. T.i G. w 1/80 cz., g) Z. C. s. S.i J. w 3/80 cz., h) U. P.c. K. i J.w [...]0 cz., i) A. C. s. K. i J.w 1/80 cz., j) C.W.do zwrotu kwoty 1246,13 zł k) A. Ch. s. K. i W.w 1/5 cz., l) M. N. s. M. w 1/15 cz., m) R. N. s. M. i A. w 1/15 cz., n) P.N.s. M.i A.w 1/15 cz., o) K. M. s. T. i M. w [...]5 cz., p) E. M. c. H. i E. w 1/90 cz., q) A. H. c. H. i E. w 1/90 cz., r) B.K. s. J. i L. w [...]5 cz. w pkt II – XX. o zobowiązaniu osób wymienionych do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty, która odpowiada zwaloryzowanemu odszkodowaniu przyznanemu za wywłaszczoną nieruchomość; w pkt XXI. o odmowie zwrotu udziału w łącznej wysokości 4/5 cz. w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], jedn. ewid. [...] m. [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miejska [...], zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym uznanie, że: -) nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel, w związku z którym nastąpiło jej wywłaszczenie pomimo, iż na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowane zostały obiekty związane z osiedlem mieszkaniowym "[...]", -) zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia pomimo zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem ogródkami działkowymi i garażami, funkcjonalnie związanymi z osiedlem mieszkaniowym "[...]", -) prawo byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości nie wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sprawę, to jest: -) art. 3 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż ogólnie określony w decyzji z [...] marca 1975 r. cel wywłaszczenia, w postaci budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]", został zrealizowany, zaś na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstały obiekty funkcjonalnie związane z osiedlem mieszkaniowym, -) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych przepisów prawa materialnego skutkujących błędnym przyjęciem, iż nieruchomość objęta wnioskiem nie została wykorzystana na cel, w związku z którym nastąpiło jej wywłaszczenie, a co za tym idzie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, w przypadku zaś stwierdzenia braku przesłanek do spełnienia w/w wniosku, wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. C. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, że wnosi o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu swego stanowiska uczestnik postępowania podnosił m. in., że objęte zaskarżoną decyzją nieruchomości od samego początku znajdowały się poza granicami planowanej inwestycji, określanej jako budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" i wobec tego pozostawały zbędne – w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji inwestycji - podlegając zwrotowi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.C. również wnosił o jej oddalenie, oświadczając, że nie domaga się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (bez podania miejsca publikacji ustawy) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 3 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. a także (cyt.): "art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n." i okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma zatem charakter wyłącznie ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Wspomniany więc przepis mógłby być naruszony jedynie, gdyby sąd wojewódzki nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji albo, ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wydanie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast postulowanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Ocena ta miała natomiast w tym przypadku znaczenie kluczowe i rzutowała na zakres dokonania w niniejszej sprawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Ta zatem okoliczność powodowała w dalszej kolejności, że nie można było zgodzić się ze skarżącą, iż w toku postępowania administracyjnego organ naruszył (i to w sposób istotny) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego w pkt I-XX decyzja reformatoryjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], orzekała o zwrocie udziału w łącznej wysokości 4/5 cz. w nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], m. [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...], b. gm. kat. [...] a oznaczonej obecnie jako działka nr [...]o powierzchni [...] ha w tym na rzecz wymienionych na wstępie uczestników postępowania, zobowiązując ich jednocześnie do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty, która odpowiadała zwaloryzowanemu odszkodowaniu, przyznanemu, decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1976 r. nr [...], byłym współwłaścicielom udziału 15/16 części we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr I o powierzchni [...] ha, obj. Lwh [...] cd. KW [...], byłej gminy kat. [...], położonej w obrębie [...], dz. adm. [...]. Wcześniejszą bowiem decyzją, to jest decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa wspomnianego wyżej udziału 15/16 części opisanej na wstępie nieruchomości, a który to udział stanowił współwłasność poprzedników prawnych uczestników niniejszego postępowania zwrotowego. Z treści przy tym tej ostatniej decyzji wynikało, iż orzeczone wywłaszczenie nastąpiło pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]". Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Wojewoda [...] podzielił stanowisko, zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] znak: [...], iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] e m. [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał bowiem w tym miejscu na fakt, że od strony południowo-zachodniej działki nr [...], która była usytuowana przy ul. [...], znajdował się pas zieleni fragmentarycznie wysypany żwirem (dawne wjazdy do garaży). Następnie w obszar działki wchodził jeden garaż blaszak a od strony południowej - niewielki fragment drugiego, którego pozostała część znajdowała się na działce sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Ponadto w obszarze działki nr [...] znajdowało się osiem pozostałości po fundamentach wyburzonych garaży a za ich linią, w bliskiej odległości w obniżeniu terenu - osiem garaży blaszanych. Pozostała część działki nr [...] była natomiast użytkowana jako ogródki działkowe wraz z altankami. W ocenie organu, posadowienie zaś tzw. "dzikich" ogrodów działkowych nie mieściło się w pojęciu realizacji celu wywłaszczenia, określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego. Poza tym, jak wywodził organ odwoławczy, na podstawie treści planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik graficzny do decyzji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Starosta [...] stwierdził, że wywłaszczona działka nr l, b. gm. kat. [...], w zakresie odpowiadającym m. in. obecnej działce nr [...], znajdowała się poza obszarem planowanej inwestycji. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd Wojewódzki podzielił w pełni stanowisko Wojewody podkreślając zwłaszcza, że budowa osiedla mieszkaniowego musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na wykonanie takiej inwestycji, a czego - w oparciu o wszystkie dostępne dowody przeprowadzone w niniejszej sprawie - nie stwierdzono. W szczególności jakiejkolwiek realizacji celu wywłaszczenia przeczyły - zdaniem Sądu – dowody, w postaci zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu oraz aktualny sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Wskazywały one bowiem, że po wywłaszczeniu nie podjęto na niej działań, dla zrealizowania celu określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego. Na działce nr [...] znajdowały się jedynie garaże "blaszaki" oraz tzw. "dzikie" ogródki działkowe. Sąd zgodził się zaś z Wojewodą, że wprawdzie art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) przewidywał, iż pracownicze ogrody działkowe miały być tworzone w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów i w związku z tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane miały być na ten cel odpowiednie obszary, ale z przepisu art. 1 ww. ustawy wynikało, że pracowniczy ogród działkowy winien stanowić obszar gruntu zagospodarowany i użytkowany przez mieszkańców danego terenu - pracowników przedsiębiorstw państwowych na potrzeby rekreacji. W związku zatem z faktem, że powyższe ogródki działkowe (mające charakter "dzikich" ogrodów) nie zostały zrealizowane w oparciu o powyższe zasady, to taki sposób wykorzystania części działki nr [...] nie mógł mieścić się w pojęciu realizacji celu wywłaszczenia, określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego. Ogrody te nie stanowiły bowiem ani ogrodów osiedlowych, ani zieleni osiedlowej. Nadto – jak także podkreślił Sąd Wojewódzki - teren spornej działki nr [...] od samego początku znajdował się poza obszarem planowanej inwestycji. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadzała się skarżąca Gmina Miejska [...], która w skardze kasacyjnej twierdziła, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami była błędna. Zdaniem skarżącej, utworzenie terenów osiedlowych ogródków działkowych, jako wiążące się z realizacją potrzeb mieszkańców, wskazywało na istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy tak zagospodarowanymi terenami, a celem wywłaszczenia, określonym właśnie jako budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Ponadto skarżąca kwestionowała też koncepcję, iż o realizacji celu wywłaszczenia - w kontekście zagospodarowania terenu ogródkami i altankami - można by mówić wyłącznie, gdyby te inwestycje nastąpiły w sposób sformalizowany, to jest w trybie art. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Koncepcja ta bowiem nie uwzględniała występujących ówcześnie standardów faktycznych i prawnych, to jest dosyć powszechnego, spontanicznego wykonywana części elementów osiedla takich jak zieleń, czy miejsca parkingowe przez samych mieszkańców osiedla w celu dostosowania ich najbliższego otoczenia do własnych potrzeb. Poza tym – jak podkreślano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - częstą praktyką władz w okresie PRL było, patrząc z dzisiejszej perspektywy, bardzo pobieżne realizowanie celów wywłaszczeń tj. ograniczające się do kluczowych obiektów, co nie oznacza jednak, iż tereny na skraju planowanych inwestycji mogły być automatycznie traktowane jako niezagospodarowane a ponadto sposób realizacji inwestycji, w tym urządzania terenów zielonych i innych obszarów wolnych od zabudowy istotnie odbiegał od współczesnego standardu. Zdaniem skarżącej, podobnie rzecz przedstawiała się także w odniesieniu do zlokalizowanych na spornych działkach garaży blaszaków. Ostatecznie zatem skarżąca odwoływała się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, związanego ze sprawami dotyczącymi zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone pod budowę osiedli mieszkaniowych, a w którym to orzecznictwie przyjmowano, że tak określony cel wywłaszczenia mógł mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie podkreślić, że wprawdzie generalnie – co do zasady – nie kwestionuje poglądów, wielokrotnie wyrażanych w ostatnich latach w orzecznictwie Naczelne Sądu Administracyjnego w sprawach związanych z żądaniem zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod duże, złożone zadania inwestycyjne (w tym osiedla mieszkaniowe), tym niemniej poglądy te nie mogły znaleźć zastosowania w analizowanym stanie faktycznym. Istota rozpoznawanej sprawy polega bowiem na tym, że – jak wynikało to z niezakwestionowanych w tym przypadku ustaleń faktycznych - chociaż w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1975 r. podano, iż orzeczone tą decyzją wywłaszczenie następuje pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego to na podstawie treści planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...], ustalono, że sporna działka znajdowała się poza obszarem planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez Wojewodę [...] tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. (...). Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Po myśli natomiast art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Analizując treść w/w przepisów, niewątpliwie nie trudno dostrzec, że literalnie odnoszą się one do sytuacji typowej, dla której zostały one sformułowane. Przepisy te mają bowiem za zadanie uregulowanie zasad zwrotu nieruchomości, które zostały przeznaczone pod realizację celu publicznego i z tego powodu orzeczono następnie o ich wywłaszczeniu. Innymi słowy, określając owe zasady zwrotu nieruchomości, ustawodawca zakładał, iż wywłaszczenie winno objąć taki obszar gruntu, który został przewidziany pod realizację celu publicznego a który to cel, po upływie określonego terminu, nie został jednak na tym gruncie ostatecznie zrealizowany. Tak sformułowane zasady trudno zatem odnosić do sytuacji, w której wywłaszczony grunt od samego początku nie był przeznaczony pod realizację celu, na jaki został wywłaszczony. W takim przypadku bowiem nie bardzo wiadomo, jak oceniać, czy zrealizowano na takiej nieruchomości wcześniej zamierzony cel, skoro w rzeczywistości nieruchomość ta była cały czas zbędna dla realizacji takiego celu. W przedstawionej wyżej sytuacji oczywiście można prezentować pogląd, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wywłaszczeniowa to z faktem tym wiąże się domniemanie jej prawidłowości a zatem prawidłowości samego wywłaszczenia. W sytuacji więc, w której wywłaszczenie obejmuje grunt, który nie był zakwalifikowany decyzją lokalizacyjną pod realizację celu publicznego, następstwem tego rodzaju poglądu winno być podjęcie kroków zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji wywłaszczeniowej. Powyższy pogląd – zdaniem składu orzekającego – nie jest jednak trafny. W rozpatrywanym przypadku ustalenie, że objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość, stanowiąca aktualnie działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...], nie była objęta planem realizacyjnym budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" nastąpiło w postępowaniu zwrotowym. Orzecznictwo zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążące istnienie przesłanki zbędności z obowiązkiem zwrotu takiej nieruchomości, ma swoją długą historię. Jeszcze bowiem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w którym brak było konkretyzacji pojęcia "zbędności" nieruchomości wywłaszczonej (art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), przyjmowano, że ocena niezbędności danej nieruchomości na cel skonkretyzowany w miejscu i czasie, wskazanym w danej decyzji lokalizacyjnej, mogła być dokonywana tylko na podstawie takiej właśnie decyzji. Ostatecznie sformułowano więc tezę, iż w przypadku orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jej niezbędność musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co niezbędność w postępowaniu mającym na celu odjęcie prawa własności (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 1987 r. sygn. akt IV SA 938/86, ONSA nr 1/1987 poz. 28). Dlatego też w sytuacji, gdy straciła swoją aktualność czy ważność prawidłowo wydana decyzja o lokalizacji inwestycji (stanowiąca podstawę do wydania decyzji wywłaszczeniowej) powstawał ustawowy obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Chodziło tu o powstanie stanu prawnego, w świetle którego dana nieruchomość nie mogła być już użyta na cel wywłaszczenia. Ostatecznie przyjmowano zatem, iż jeśli wygasł prawnie określony cel wywłaszczenia nieruchomości, to okoliczność ta stanowiła przesłankę jej zwrotu (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 374/91 ONSA nr 2/1991, poz. 47). Dodać też trzeba, że ta historyczna wykładnia zasad, obowiązujących przy orzekaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znajduje również swoje odbicie w orzecznictwie wydanym już pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przykładowo wskazać w tym miejscu bowiem wypada na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r. (sygn. akt I SA 1650/99, w którym uznano za dopuszczalny – w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. – zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której nieruchomość ta nigdy nie była przeznaczona pod wybudowaną na niej inwestycję. Ponadto podkreślić również wypada, iż przy wykładaniu treści art. 137 ust. 1 u.g.n. istotne znaczenie ma także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś, że zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy traktować jako " oczywistą konsekwencję" obowiązywania przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem bowiem Trybunału, celem przepisów o zwrocie wywłaszczonych praw jest określenie zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawo własności, a także stworzenie możliwości zniesienia skutków tej wyjątkowej ingerencji, jeżeli okazała się ona pozbawiona wymaganego konstytucyjnie uzasadnienia. W związku z tym w kolejnym wyroku, to jest w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt P 12/11, OTK-A-2012/11/35), Trybunał Konstytucyjny przyjął, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności, wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, odzyskują swoją moc ochronną. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny ostatecznie przyjął, że konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucyji). W ocenie składu orzekającego, przytoczone wyżej zarówno orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ewidentnie wskazuje na ścisłe powiązanie obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z prawidłowością podstawy ich wywłaszczenia. Z tego też powodu wykładnia przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości musi ten aspekt uwzględniać. Pomijanie przy interpretacji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, okoliczności, że dana nieruchomość od samego początku nie była przeznaczona pod realizację celu publicznego, oznaczałoby w istocie rzeczy naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że także zarzut kasacyjny, oparty na obrazie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n poprzez ich błędną wykładnię, nie był uzasadniony, tym bardziej, że sposób zagospodarowania działki nr [...] (garaże blaszaki i tzw. "dzikie" ogrody działkowe) nie miał charakteru trwałego, ani też te urządzenia i nasadzenia nie były bezwzględnie konieczne dla funkcjonowania samego osiedla. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek A. C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie został uwzględniony z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych.