II SAB/Lu 100/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi A. A.-Z. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożonej 11 października 2018 r. (data nadania) A. A.-Z. (dalej: skarżąca) zarzuciła [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej: spółka) bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z 27 października 2014 r., to jest dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na stanowiącej jej własność działce nr ewid. [...] w S.. Skarżąca wskazała, że pismem z 5 grudnia 2014 r. spółka poinformowała jedynie, że nie posiada wnioskowanej informacji, a do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w formie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, co narusza przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że pismem z 5 grudnia 2014 r. poinformowano skarżącą, że spółka nie posiada decyzji administracyjnych ani innych dokumentów, których udostępnienia dotyczył wniosek. Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 156/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił tę skargę, wskazując, że z uwagi na treść wniosku z 27 października 2014 r. jest jasne, że skarżącej chodziło o pozyskanie od spółki dokumentacji na użytek późniejszego ewentualnego sporu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Żądanie zawarte w tym wniosku nie dotyczyło więc sprawy publicznej, lecz prywatnej. Zdaniem Sądu, żądana informacja w okolicznościach sprawy nie spełniała ustawowych kryteriów uznania za informacje publiczną, w związku z powyższym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała w ogóle do niej zastosowania. W tej sytuacji, skoro spółka nie miała obowiązku udostępnienia żądanej informacji, nie można zarzucić jej skutecznie bezczynności w niniejszej sprawie. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19, uchylił wskazany wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpatrzenia. NSA zakwestionował stanowisko tutejszego Sądu co do braku publicznego charakteru wnioskowanych informacji, stwierdzając, że w tym zakresie nie może mieć żadnego znaczenia okoliczność, że skarżąca jednocześnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej realizowała roszczenie cywilnoprawne względem spółki. Skoro skarżąca zwróciła się do spółki, będącej przedsiębiorstwem energetycznym, o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej związanej z infrastrukturą elektroenergetyczną znajdującą się na działce skarżącej, to spółka była zobowiązana rozpoznać ten wniosek, stosownie do reguł określonych w przepisach u.d.i.p. NSA zwrócił uwagę, że w tej sytuacji obowiązany był do uchylenia wyrok WSA w Lublinie i przekazania sprawy temu Sądowi, celem dokonania przezeń prawidłowej oceny, czy spółka była bezczynna w odniesieniu do wniosku skarżącej z 27 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie ma istotne znaczenie to, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w niniejszej sprawie, jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt. I OSK 833/19. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że WSA w Lublinie naruszył art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., oceniając, że ewentualne przyszłe, poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym przez skarżącą od spółki uniemożliwia uznanie za informację publiczną informacji objętych wnioskiem skarżącej z 27 października 2014 r. z uwagi na ich indywidualny, a nie publiczny charakter. Zdaniem NSA, "dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem". Jednocześnie NSA wskazał, że "zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego skutkowała konieczność uchylenia na podstawie art. 185 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z tego względu, że naruszenie przez ten Sąd wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego spowodowało, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił istoty sprawy i nie ustalił, czy spółka pozostaje w stanie bezczynności wobec wniosku skarżącej z 27 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej". Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał ponownej oceny merytorycznej wniesionej skargi i doszedł do wniosku, że skarga ta nie może zostać uwzględniona, gdyż jest bezzasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Choć przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 138). Bezczynność ma miejsce w szczególności wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów u.d.i.p. Powołanym wyżej wyrokiem z 27 maja 2020 r., sygn. akt. I OSK 833/19, NSA przesądził, że spółka, jako podmiot realizujący zadanie publiczne w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej, której udostępnienia domagała się strona skarżąca we wniosku z 27 października 2014 r. Oceniając, czy podmiot ten pozostawał w stanie bezczynności względem opisanego wyżej wniosku skarżącej, należy mieć na względzie, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek strony skarżącej z 27 października 2014 r. o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce skarżącej nr [...] w S., wpłynął do siedziby spółki 5 listopada 2014 r. Poza sporem jest też, że w odpowiedzi na ten wniosek spółka udzieliła skarżącej pismem z 5 grudnia 2014 r. Pismo to zawiera następujące stwierdzenie: "Ponadto w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej [...] w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na wymienionej działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) wyjaśniamy, że w [...] S.A. Oddział R., brak jest oryginałów dokumentów wskazanych powyżej". Niewątpliwie zatem, mając na uwadze treść powyższego pisma, uznać należy, że spółka pismem tym poinformowała stronę skarżącą, że nie posiada opisanej we wniosku dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na stanowiącej jej własność działce nr ewid. [...] w S.. W tych okolicznościach sprawy, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, stwierdzić należy, że spółka podjęła czynności wymagane przepisami u.d.i.p. w celu załatwienia wniosku skarżącej z 27 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że taki sposób postępowania jest zgodny z regułami wynikającymi z przepisów u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że w świetle przepisów tej ustawy pismo podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej informujące wnioskodawcę, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi uznaje się za jedną z dopuszczalnych form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro zatem, co jest niekwestionowane, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, oczywiste jest, że wniosek skarżącej został załatwiony zgodnie z przepisami u.d.i.p. Nadto, jak wynika z akt sprawy, załatwienie wniosku w sposób wyżej opisany nastąpiło z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., czyli w ciągu 2 miesięcy od daty jego złożenia, co niweczy zarzut bezczynności spółki. Ubocznie zauważyć należy, że Sądowi jest z urzędu wiadome, że w wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 825/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził analogiczne, jak Sąd orzekający w sprawie niniejszej, stanowisko w sprawie ze skargi J. A. dotyczącej bezczynności spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, żądanej we wniosku z tej samej daty co wniosek skarżącej A. A.-Z. oraz w istocie o identycznej treści jak wniosek skarżącej, dotyczącym udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce J. A. nr ewid. [...] w S., która bezpośrednio sąsiaduje z działką skarżącej A. A.-Z. nr ewid. [...]. Mając na uwadze powyższe za niezasadne należy uznać stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie obowiązkiem spółki było wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Nie zachodziły także podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, gdyż nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją. Wskazać jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż podmiot publiczny powinien uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12 i z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12). Zauważyć trzeba, że w toku postępowania przed spółką, jak również w postępowaniu sądowym strona skarżąca nie podważyła w żaden sposób stanowiska spółki w zakresie niedysponowania wnioskowanymi dokumentami. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw, by zakwestionować wyjaśnienia spółki o nieposiadaniu przez nią decyzji administracyjnych objętych wnioskiem strony skarżącej. Okoliczność tę uprawdopodabnia chociażby to, że decyzje te zostały wydane kilkadziesiąt lat temu, kiedy spółka jeszcze nie istniała. Niewątpliwie zatem, mając na uwadze znaczny upływ czasu od daty realizacji infrastruktury elektroenergetycznej na działce strony, a także fakt, że wydawane wówczas decyzje organów administracji zezwalające na wykonanie sieci elektroenergetycznej na tej działce, to jest w szczególności decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje lokalizacyjne, nie były objęte obowiązkiem archiwizowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce obecnie, stanowisko spółki nie może być uznane za niewiarygodne. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że Sąd – co do zasady – rozpoznając skargę na bezczynność nie ocenia merytorycznie treści rozstrzygnięć wydanych przez organ, a jedynie bada, czy istotnie organ nie podejmował przepisanych prawem obligatoryjnych czynności, co czyniłoby ewentualnie zarzuty skargi zasadnymi. Taka sytuacja nie miała w rozpoznawanej sprawie miejsca, gdyż, jak wskazano wyżej, spółka podjęła wszelkie niezbędne czynności w celu załatwienia wniosku strony skarżącej, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach u.d.i.p. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.