III SA/Kr 48/20

|Sygn. akt III SA/Kr 48/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Maria Zawadzka, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r., sprawy ze skargi B. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z 12 listopada 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z [...] 2019 r. nr [...], którą odmówiono B. S. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Odmowę uzasadniono faktem, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, na który powoływała się strona we wniosku o wyrównanie ekwiwalentu, ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późń. zm.) w jego niekonstytucyjnym zakresie, tj. w zakresie wielkości przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie Trybunału oznaczające utratę mocy części przepisu w zakresie wielkości przelicznika nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak miało to miejsce w innych służbach mundurowych. Orzeczenie Trybunału nie miało charakteru prawotwórczego i nie zastąpiło ustawodawcy w zakresie ustalenia wielkości przelicznika, a sama decyzja została wydana na podstawie wymienionego art. 115a w aktualnie obowiązującym brzmieniu. W związku z powyższym – w ocenie organu – nie było podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia dla strony, która po zwolnieniu ze służby w Policji 30 kwietnia 2002 r. otrzymała na podstawie art. 115a ustawy o policji ekwiwalent pieniężny za 146 dni niewykorzystanego urlopu w wysokości 20.622,50 zł przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność materialno-techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 §1 pkt 1, art. 7 i art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) art. 115 a ustawy o Policji, a w konsekwencji naruszenie art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji pracy w zw. z art. 10 i art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie w drodze analogii, naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej czynności, jak i poprzedzającej ją czynności Komendanta Miejskiego Policji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała również m.in. że powoływany wyrok Trybunału jest zakresowy i art. 115a ustawy o Policji obowiązuje nadal, stanowiąc podstawę rozstrzygnięcia o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop przy uwzględnieniu jednakże stanowiska Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. Powołała powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ich ostateczność. Podkreśliła, że sporządzenie zestawienia okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwalnianego ze służby jest "rozstrzygnięciem w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i skarżąca może dochodzić roszczenia należnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Ponadto, w ocenie strony znajduje zastosowanie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji o szczególnych okolicznościach umożliwiający nie uwzględnienie przedawnienia roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń, do których to szczególnych okoliczności w ocenie strony należy zaliczyć stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącej spornego ekwiwalentu. Skarżąca wskazała, że Trybunał z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji trafnie wyinterpretował normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że zaskarżone rozstrzygniecie respektuje wyrok Trybunału o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji i uwzględnia moc jego powszechnego obowiązywania wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Wskazał na konieczność pomijania niekonstytucyjnej części przepisu o ułamku 1/30 wskazanym w art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie organ wskazał, że nie zaprzecza to prawu jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, przy zastrzeżeniu jednakże konieczności uprzedniej regulacji ustawowej w tym przedmiocie. Organ pozostaje tym samym również w zgodzie z art. 81 Konstytucji RP stanowiącym, że praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Podkreślił również konieczność działania organów administracji publicznej na `podstawie przepisów prawa, w zgodzie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz okoliczność, że z żadnego innego przepisu – poza częściowo niekonstytucyjnym art. 115a ustawy o Policji – nie wynika wymiar uposażenia za 1 dzień urlopu wypoczynkowego i dodatkowego policjanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż z uwagi na wielość tożsamych rodzajowo skarg funkcjonariuszy Policji rozpatrywanych przed tutejszym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, argumentacja podniesiona w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowi w dużym stopniu powielenie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniach uprzednio wydanych orzeczeń. Nadto Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Wobec powyższego, Sąd rozpoznając w granicach zawisłej sprawy administracyjnej dokonał kontroli legalności wydanych decyzji administracyjnych, stwierdzając konieczność ich uchylenia. Kierując się dyspozycją przywołanego przepisu Sąd wskazuje, że mimo że skarżąca wniosła skargę na czynność materialno-techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji, to skarga ta w istocie kwestionuje decyzję z 12 listopada 2019 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z [...] 2019 r. nr [...], i jako taka została przez Sąd rozpoznana. Podkreślenia bowiem wymaga, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w pełni akceptowane (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Ponadto z uwagi na wielość i różnorodność zarzutów wskazanych w skardze, Sąd swe rozważania ograniczył li tylko to zarzutów zasadnych bowiem już tylko naruszenia prawa w nich wskazane obligowały Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. Tym samym szczegółowe odnoszenie się do zarzutów naruszenia aktów prawa międzynarodowego oraz kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uznał za bezprzedmiotowe. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Należy podkreślić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w ocenie Sądu, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym – co należy zaznaczyć - do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącej tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału, jak trafnie zauważyła skarżąca, ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co dostrzegł także Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, a co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podzielił także argumentację skarżącej, że w wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przywołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Sąd podkreśla, że w zakresie tym podziela w pełni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, opubl. ONSAiWSA 2010/5/81. Powyższe oznacza, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżąca w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mogła wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 zrodziło po stronie policjantki uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Nie ma żadnych podstaw do wznawiania postępowania w sprawie wypłaconego skarżącej po zwolnieniu ze służby w Policji 30 kwietnia 2002 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż świadczenie pieniężne zostało skarżącej wypłacone w trybie czynności materialno-technicznej, która to czynność stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. W myśl bowiem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to skarżąca może dochodzić roszczenia należnego jej z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i żądać jego wyrównania Rację ma także skarżąca, iż w sprawie nie można przyjąć zaistnienia instytucji przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i taką okolicznością jest niewątpliwie w niniejszej sprawie wydanie 30 października 2018 r. powoływanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez sądownictwo administracyjne, m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., II SA/Go 381/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 maja 2019 r., II SA/Ol 314/19 i z 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19, w których za taką wyjątkową okoliczność uznano właśnie stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art.115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.