II GSK 1325/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 176/18 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji wstrzymującej roboty geologiczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz T. B. 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 176/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę (...)na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji wstrzymującej rozpoczęcie robót geologicznych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: W piśmie z dnia (..) r. (...) wniósł o wydanie decyzji wstrzymującej rozpoczęte w dniu 18 września 2017 r. roboty geologiczne prowadzone na podstawie wydanej przez Starostę B. decyzji z dnia (...) r. zatwierdzającej "Projekt robót geologicznych na ujęcie wody podziemnej w utworach paleogeńskich na działce (...) w miejscowości (...), gmina (...), powiat (...), województwo podkarpackie", złożony przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. Starosta B. postanowieniem z dnia (...) r. nr (...), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania. Organ stwierdził, że (...) nie jest stroną postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Powołując się na art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.; dalej: p.g.g.), wyjaśnił, że stronami tego postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonane roboty geologiczne. Roboty geologiczne objęte projektem wykonywane są na działce nr (...) w miejscowości (...), stanowiącej własność Gminy (..), wobec powyższego stroną postępowania nie jest (...). Organ stwierdził ponadto, że wyniki przeprowadzonej kontroli nie potwierdziły naruszenia warunków określonych w zatwierdzonym projekcie robót geologicznych, które uzasadniałyby zastosowanie art. 159 p.g.g., a przepis, na który powołuje się wnioskodawca dotyczący prowadzenia pomiarów i obserwacji zwierciadła w sąsiednich studniach, nie jest obligatoryjny. W zażaleniu na powyższe postanowienie (...) podniósł, że w pobliżu lokalizacji prac znajduje się ujęcie eksploatowane przez jego zakład F.P.H. "(...)"- studnia S-4. Jego zdaniem, w ramach zatwierdzonego projektu, roboty geologiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g. powinny być prowadzone także na nieruchomości (....), a dokładnie w studni S-4. Wobec powyższego uważa, że posiada status strony w postępowaniu zakończonym decyzją na podstawie art. 80 ust. 3 p.g.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie postanowieniem z dnia (...) r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji, że (...) nie posiada przymiotu strony w sprawie. (...) wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając organowi m.in. brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie skutków podejmowanych prac geologicznych oraz nieprawidłowe uznanie, że nie przysługuje mu interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako ppsa), wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przy określaniu stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej znaczenie może mieć zastosowanie wykładni systemowej. Z uregulowań Rozdziału 2 Działu V p.g.g. zatytułowanego: "Prace geologiczne" wynika, że oprócz wnioskodawcy, tylko w pewnych sytuacjach, jak: postępowanie o zatwierdzenie projektu robót geologicznych (art. 80 ust. 2 i 3 ustawy) czy dodatku do projektu robót geologicznych (art. 80a ust. 3 ustawy) stronami postępowania są również właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Natomiast przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej nie przewidują szerszego kręgu stron poza wnioskodawcą. Sąd I instancji uznał, że powoływane przez skarżącego okoliczności związane z potencjalnym wpływem eksploatacji ujęcia, dotyczą możliwości hipotetycznego rozpoczęcia wydobycia w przyszłości, a to oznacza, że wskazują na interes faktyczny, a nie prawny w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 § 2, art. 10 § 2 i § 3 oraz art. 79a § 1 kpa, Sąd I instancji uznał, że nie zostały one naruszone, gdyż organ nie rozpoznawał merytorycznie sprawy, ponieważ nie wypowiedział się co do istoty sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wobec wykazania braku interesu prawnego nie nastąpiło też naruszenie art. 61a kpa, a także art. 159 ust. 1 pkt 3 p.g.g. (...) zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w ten sposób, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji następujących przepisów proceduralnych: a. art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez skutkujący wpływem na wynik sprawy brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zakresie ustalenia skutków podejmowanych prac geologicznych w oparciu o decyzję z dnia (...) r. Starosty B. zatwierdzającą projekt robót geologicznych pt. "Projekt robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej w utworach paleogeńskich na działce" nr (...) w miejscowości B. oraz błędne rozumienie pojęcia prac "zalecanych" na działce skarżącego, które należy rozumieć w kontekście sprawy jako obligatoryjne do wykonania; b. art. 159 ust. 1 pkt 2 w związku z niekonstytucyjnymi przepisami art. 80 ust. 3 oraz z art. 41 ust. 2 p.g.g., jako przepisów niekonstytucyjnych (niezgodność z art. 65 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niezgodność z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji) w miejsce art. 159 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 kpa poprzez uznanie, że (...) nie ma przymiotu strony w sprawie, pomimo wykazania interesu prawnego, a także tego, że w rzeczywistości roboty geologiczne ("zalecane") powinny być wykonane na jego nieruchomości; c. art. 61a kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo że w sprawie skarżący zarówno jest stroną, jak i posiada interes prawny; d. art. 8 § 2 kpa, art. 10 § 2 i § 3 kpa oraz art. 79a § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w postaci niewezwania strony do składania wyjaśnień, co skutkowało wydaniem postanowienia niezgodnie z żądaniem strony, co doprowadziło do ograniczenia zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz naruszyło zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a zatem miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a. art. 6 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 p.g.g. poprzez zaniechanie uznania, że wykonywanie pomiarów i obserwacji zwierciadła wody w studniach sąsiednich stanowi desygnat "robót geologicznych" w rozumieniu tychże przepisów, b. jak również art. 79 ust. 2 p.g.g. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. g) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji (Dz. U. Nr 288, poz. 1696), który wśród elementów projektu wymienia: zakres obserwacji i badań terenowych, w szczególności: obserwacji poziomów i pomiarów przepływów wód, ale bez zastrzeżenia, że mogą być one jedynie "zalecane", a nie planowane do wykonania; z ostrożności procesowej, c. w sytuacji uznania, że przepisy art. 159 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 3 oraz z art. 41 ust. 2 p.g.g. mają charakter materialnoprawny skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 159 ust. 1 pkt 2 w zw. z niekonstytucyjnymi przepisami art. 80 ust. 3 oraz z art. 41 ust. 2 p.g.g., jako przepisów niekonstytucyjnych (niezgodność z art. 65 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niezgodność z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji) w miejsce art. 159 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa, poprzez uznanie, że (...) nie ma przymiotu strony w sprawie, pomimo wykazania interesu prawnego, a także tego, że w rzeczywistości roboty geologiczne ("zalecane") powinny być wykonane na jego nieruchomości. Skarżący wniósł jednocześnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: "Czy art. 80 ustęp 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zakresie w jakim w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych ogranicza krąg stron postępowania tylko do właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji? Czy art. 80 ustęp 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zakresie w jakim w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych ogranicza krąg stron postępowania tylko do właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji?" Ewentualnie wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej pod sygn. akt SK 19/15, której przedmiotem jest zbadanie zgodności przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g. z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1, a także w związku z art. 32 ust 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że w ramach zatwierdzonego projektu, roboty geologiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g. powinny być prowadzone także na nieruchomości (...), a dokładnie w studni S-4. Wynika to z faktu, że bez przeprowadzania prac w studniach sąsiednich nie da się rzetelnie i prawidłowo przedstawić wyników prac geologicznych. Prowadzenie prac bez prowadzenia pomiarów i obserwacji zwierciadła wody w sąsiednich studniach (korzystających z tego samego leja depresji) oznacza ich prowadzenie z przekroczeniem warunków decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. W ocenie Skarżącego, z jednej strony decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych kreuje obowiązek znoszenia takich pomiarów, a z drugiej strony wyniki badań mogą wpływać na treść kolejnych działań podejmowanych przez inwestora, np. ewentualnie wnioskowanego w przyszłości pozwolenia wodnoprawnego, co będzie miało wpływ na sytuację prawną skarżącego. Ponadto, zdaniem skarżącego, jego interes prawny należy wywodzić również z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z dnia 17 maja 2021 r. skarżący kasacyjnie podał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15 uznał, że art. 41 ust. 2 p.g.g. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym mimo wniosku o rozpoznanie na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 pppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 maja 2021 sygn. Akt SK 19/15 uznał, że art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (opublikowane: Dz.U. z 2021 r. poz. 914 z dnia 18 maja 2021 r.). Zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji orzeczenie to weszło w życie z datą opublikowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie określił zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji innego terminu utraty mocy obowiązującej art. 41 ust. 2 p.g.g. Ponieważ wyrok ten dotyczy kwestii, co do których Skarżący wniósł o wystąpienie z pytaniami do Trybunału Konstytucyjnego, już z tej przyczyny zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Zaskarżone skargą postanowienia mają charakter proceduralny, oparte są na podstawie art. 61 a kpa stwierdzając brak po stronie Skarżącego przymiotu strony postępowania i dotyczą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Oparte są przy tym nie na szczegółowych ustaleniach faktycznych, a wyłącznie na jednym niekwestionowanym ustaleniu, że Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, które zdaniem organów są obszarem projektowanych robót geologicznych wymienionych w decyzji Starosty B.z (...) r. nr (...), to jest działki nr (...) w miejscowości B. Zatem nie mogło dojść w zakresie tych ustaleń do naruszania przepisów postępowania dotyczących art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, gdyż przepisy te dotyczą wszczętego postępowania, a takie wszczęte nie zostało. Podobnie ze względu na charakter zaskarżonych postanowień odmawiających Skarżącemu przymiotu strony nie mogło na tym etapie postępowania dojść do naruszeń art. 8 § 2, art. 10 § 2 i § 3 oraz art. 79a § 1 kpa. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zasługują jednak na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienia zostały oparte na przepisach art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 p.g.g., gdzie organy uznały, a Sąd I instancji to zaakceptował, że Skarżący nie może być stroną ze względu na to, że jest właścicielem nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego obszaru górniczego. Przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji wskazanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko jest związany tym wyrokiem na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ale podziela też w pełni pogląd, że wykluczenie właścicieli nieruchomości, na które oddziałują projektowane prace geologiczne z postępowań związanych z tymi pracami na podstawie art. 41 ust. 2 p.g.g. narusza wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP podstawowe obywatelskie prawo do sądu. Zatem już z tych przyczyn, zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, jak i objęte skargą postanowienia, jako oparte na przepisie niezgodnym z Konstytucją, naruszają prawo i dlatego zasługują na uchylenie. Uwzględnienie przez organy i Sąd I instancji tego niekonstytucyjnego przepisu było przyczyną wadliwego zastosowania art. 61 a § 1 kpa. W tej sytuacji drugorzędne znaczenie mają pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Należy jednak przyznać rację Skarżącemu co do tego, że doszło do naruszenia art. 159 ust. 1 pkt 2 p.g.g. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g. Projekt zatwierdzony decyzją z 14 lipca 2017 r. zawierał zalecenie prowadzenia pomiarów i obserwacji źródła w sąsiednich studniach, było to więc zalecenie prowadzenia robót geologicznych zgodnie z definicjami ustawowymi zawartymi w art. 6 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g. W sytuacji, gdy miałyby to być studnie znajdujące się na nieruchomości Skarżącego, byłby on stroną postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych jako właściciel nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane te roboty geologiczne. Projekt geologiczny, przewidując obserwację źródła w sąsiednich studniach, określał bowiem zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 4 p.g.g. przestrzeń, w obrębie której mają być wykonywane roboty geologiczne, obejmującą działki, na których znajdują się te sąsiednie źródła. Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uwzględnił skargę, uchylił zaskarżony wyrok, jak też uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną uchylił objęte skargą postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppps w zw. z art. 135 ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę uchylenie art. 41 ust. 2 p.p.g. przez Trybunał Konstytucyjny oraz pogląd dotyczący wykładni art. 159 ust. 1 pkt 2 p.g.g. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe – 300 zł, a także wynagrodzenie pełnomocników reprezentującego stronę (360 zł) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.