II SA/Wa 539/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] W. reprezentowanego przez Prezydenta [...] W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz strony skarżącej Miasta [...] W. reprezentowanego przez Prezydenta [...] W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360) i § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta [...]y działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...] (skarżący, odwołujący) od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Komendanta [...] Policji o przydziale Panu T. S. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym : Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360) oraz w związku z § 1 ust. 1, § 2 pkt 2, § 4 ust. 1 § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947) przydzielił Panu T. S. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższą decyzję otrzymał między innymi Burmistrz Dzielnicy [...]. Decyzja została wysłana w dniu [...] lipca 2020 r. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożył Burmistrz Dzielnicy [...]. W odwołaniu wskazał między innymi, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi własność m. [...][...] wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego Dzielnicy [...] i był zajmowany przez osobę wskazaną w decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] wydanej [...] sierpnia 1979 r. przez Dowództwo Wojsk Ochrony Pogranicza. Wyrokiem z 28 października 2014 r. z powództwa Skarbu Państwa przeciwko ZZM MSW Sąd nakazał najemcy opuścić i opróżnić zajmowany lokal i przyznał pozwanemu uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Wierzyciel wyroku pismem z [...] kwietnia 2015 r. zwrócił się do Miasta o przedstawienie zobowiązanemu oferty najmu lokalu socjalnego. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] poinformował Dyrektora ZZM MSW, o braku podstaw do dysponowania przez MSW lokalem nr [...] przy ul. [...] w [...], który jest własnością Miasta i po opróżnieniu będzie zadysponowany przez Miasto. Stanowisko to zostało podtrzymane pismem Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] maja 2015 r., skierowanym do Dyrektora ZZM MSW. Uprawnienie ZZM MSWiA do dysponowania lokalami Miasta zostało również zakwestionowane w stanowisku Zastępcy Prezydenta zawartym w piśmie znak: [...] z [...] lutego 2016 r., skierowanym do Dyrektora ZZM MSW. Po wskazaniu lokalu socjalnego, przeznaczonego na realizację wyroku eksmisyjnego i tym samym opróżnieniu przez m.st. Warszawę lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], protokołem z [...] marca 2020 r. ZZM MSWiA przekazał do dyspozycji Komendzie [...] Policji, przedmiotowy lokal. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] wezwał Komendę [...] Policji do wydania kluczy do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] w związku z brakiem podstaw do pozostawania lokalu w zasobach resortowych wbrew woli m. [...] [...] jako jego właściciela. Zdaniem odwołującego się brak jest podstaw do dysponowania przez MSWiA oraz Komendanta [...] Policji lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], gdyż właścicielem lokalu jest m.[...]. Odwołujący powołał się również na uchwałę Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836), zgodnie z § 23 ust.1 tej uchwały Komendanta [...] Policji ma uprawnienia do dysponowania najmem lokali Miasta, które do 5 sierpnia 2009 r. pozostawały w dyspozycji Komendy [...] Policji lub Komend Rejonowych Policji położonych na obszarze Miasta. Lokal nr [...] przy ul. [...] w W. nie pozostawał w tej dacie w dyspozycji K[...]P, a zatem nie może być przeznaczony dla funkcjonariuszy K[...]P. W odwołaniu podkreślono również, że ZZM MSWiA bezprawnie przekazał ten lokal do dyspozycji Komendanta [...] Policji w związku z tym dalsze działanie Komendanta [...] Policji związane z przydziałem lokalu pozbawione były podstawy prawnej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano między innymi, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Komendant [...] Policji przydzielił Panu T. S. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., który składa się z 1 pokoju z kuchnią. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 33,20 m², powierzchnia mieszkalna 17,50 m². Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy lokal mieszkalny do dnia [...] lutego 2020 r. pozostawał w dyspozycji MSWiA. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. poinformowano Komendanta [...] Policji o przekazaniu z zasobów mieszkaniowych będących w dyspozycji ZZM MSWiA dla potrzeb Komendanta [...] Policji przedmiotowego lokalu. Podkreślono, że mieszkanie to stanowi własność m. [...]. Komendant Główny Policji wskazał, że Komendant [...] Policji działał w trybie przepisów powołanej we wstępie ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA. Postanowienia tych aktów prawnych kształtują przysługujące organom Policji prawo dyspozycji nad lokalami, wobec których dysponują możliwością ich przydzielania na podstawie decyzji administracyjnych. Sposób pozyskiwania lokali mieszkalnych do zasobów mieszkaniowych Policji następuje w wyniku porozumień zawieranych z właścicielami takich lokali lub został on określony w drodze praktyki, bazującej na dokonywanych wcześniej czynnościach, określanych w praktyce mianem "przekazywania lokali do dyspozycji". W ocenie organu odwoławczego, w odniesieniu do złożonego przez Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta [...][...] środka zaskarżenia, należy wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. W ocenie Komendanta Głównego Policji, art. 134 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy odwołanie zostało złożone przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem organ orzekający w trybie instancyjnym nie jest w stanie takiemu pismu procesowemu nadać dalszego biegu. Argumenty wskazane a dotyczące spraw sądowych stanowią postępowania odrębne materialnie i procesowo, a jedyne co je łączy ,to podmioty, które biorą w nich udział. Decyzja Komendanta [...] Policji o przydziale lokalu stanowi rozstrzygniecie w sprawie indywidualnej, przymiot strony przysługuje zdaniem organu jedynie funkcjonariuszowi. Natomiast kwestia sporu pomiędzy Miastem [...] a Komendantem [...] Policji, co do prawa dysponowania lokalem stanowi spór odrębny, którego rozstrzygnięcie może wprawdzie wpłynąć na skuteczność przydzielenia objętego takim sporem lokalu, ale do rozstrzygnięcia tego sporu nie jest kompetentny Komendant Główny Policji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 oraz art. 28 k.p.a, w związku z art. 1a pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017), zwanej dalej "Ustawą" i art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 poz. 1740), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w okolicznościach, gdy m.[...] jest stroną postępowania w sprawie o przydział lokalu, którego jest właścicielem. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności powołano się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 gdzie zaprezentowane zostało stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Skarżący wyjaśnił, że ZZM MSW dysponował lokalami gminnymi na podstawie ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356). Art. 1a pkt. 1 tej ustawy, dodany 1 lipca 2004 r. stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu mieszkalnym - należy przez to rozumieć samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wskutek nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 1 lipca 2010 r. art. 1a pkt 1 stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu mieszkalnym - należy przez to rozumieć samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, stanowiący własność Skarbu Państwa, przekazany Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przez Ministra Obrony Narodowej, lokal mieszkalny pozyskany od spółdzielni mieszkaniowej i towarzystwa budownictwa społecznego oraz lokal mieszkalny pozyskany w drodze umowy najmu, leasingu, darowizny albo innej umowy cywilnoprawnej, spadku albo zapisu. Mając powyższe na uwadze zdaniem skarżącego należy ocenić, że nowelizacja ta wykluczyła możliwość dysponowania lokalami stanowiącymi własność m. [...], poza przypadkami, gdy lokal taki zostanie pozyskany np. w drodze umowy najmu czy innej umowy cywilnoprawnej. Przepisy w tym brzmieniu obowiązywały do dnia [...] października 2015 r. W dalszej części skargi powołano argumenty przytoczone w odwołaniu. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z przepisami uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836), K[...]P ma uprawnienia do dysponowania najmem lokali Miasta, które do 5 sierpnia 2009 r. pozostawały w dyspozycji Komendy [...] Policji lub Komend Rejonowych Policji położonych na obszarze Miasta. Lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] nie pozostawał w tej dacie w dyspozycji K[...]P, a zatem nie może być przeznaczony dla funkcjonariuszy K[...]P. Przekazanie lokalu do dyspozycji Komendanta [...] Policji mogłoby się zatem odbyć jedynie za zgodą jego właściciela, tj. [...], reprezentowanego przez Radę m. [...], a wobec braku takiej zgody należy uznać, że ZZM MSWiA bezprawnie przekazał ten lokal do dyspozycji Komendanta [...] Policji, a dalsze działania K[...]P związane z przyznaniem lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] w drodze decyzji administracyjnej również są pozbawione podstaw prawnych z uwagi na fakt, że odbyło się to bez zgody właściciela lokalu. W postępowaniu o przydział lokalu konieczne jest w ocenie skarżącego dokonanie oceny, czy dany lokal pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Należy bowiem zauważyć, że w sentencji decyzji wskazuje się nie tylko funkcjonariusza, ale także konkretny lokal. W sytuacji, gdy jego właścicielem jest m.[...], postępowanie w sprawie przydziału dotyczy jego interesu prawnego. Sam organ w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że rozstrzygnięcie sporu co do prawa dysponowania lokalem może wpłynąć na skuteczność przydzielenia objętego takim sporem lokalu, a zatem przesłanka ta jest istotna ze względu na wynik postępowania w sprawie przydziału. Pominięcie w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego - właściciela tego lokalu, uniemożliwia m.in. realizację jego uprawnień właścicielskich określonych w art. 144 k.c. W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że sam fakt doręczenia decyzji organu I instancji Burmistrzowi Dzielnicy [...] m. [...] nie daje tej jednostce automatycznie legitymacji do wniesienia odwołania, bowiem z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe - przepisy ustawy o Policji stanowią, że stroną (podmiotem) decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Policji jest policjant. Skoro nie zachodzi koniczność przeprowadzania w tej sprawie czynności wyjaśniających, to właściwym jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez inne podmioty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2020 r. narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie.. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, badający istnienie formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia działania organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Organ II instancji obowiązany jest zatem zbadać czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona powoduje konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczamy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynność prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej będą natomiast niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2011, teza 5 do art. 134). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a.. W orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Sąd akceptuje tezę, że termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 1996, s. 564 i nast., A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., Lex Omega 26/2013, wyrok NSA z 16 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308, wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, nie publik.). W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji uznał, iż zachodzi przesłanka podmiotowa niedopuszczalności odwołania, albowiem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym odnoszącym się do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy o Policji posiada tylko funkcjonariusz. Przepis art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W związku z tym, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] nie pozostaje w dyspozycji ww. organów, nie może zostać przydzielony funkcjonariuszowi. Tak więc rolą organu jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy przedmiotowy lokal znajduje się w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Miasto [...] wnosząc przedmiotowe odwołania powołało się na prawo własności przedmiotowego lokalu. Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego zawarte w skardze, że w postępowaniu o przydział lokalu konieczne jest dokonanie oceny, czy dany lokal pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Należy bowiem zauważyć, że w sentencji decyzji wskazuje się nie tylko funkcjonariusza, ale także konkretny lokal. Trudno bowiem przyjąć za prawidłową sytuację, w której organ przydziela lokal funkcjonariuszowi, a lokal ten nie znajduje się w dyspozycji organów Policji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w ogóle nie rozważył kwestii legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia przez miasto [...] zgodnie z treścią art. 28 k.p.a.. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący uzasadniając swoją legitymację do wniesienia środka zaskarżenia powołał się na prawo własności przedmiotowego lokalu. Organ do powyższych twierdzeń nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czym naruszył art. 107§3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie można ustalić toku rozumowania organu, który doprowadził organ do skarżonego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście uwagi o sporze na tle dysponowania przedmiotowym lokalem. Mając na względnie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z 205 p.p.s.a..