IV SA/Po 1000/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Jakub Zieliński WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 04 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy [...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, wraz z 2 kondygnacjami garażu podziemnego oraz z zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], część dz. nr [...] i część dz. nr [...], ark. [...], obręb J., położonych w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945 j.t., zwaną dalej: "ustawą") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). Zdaniem SKO postępowanie organu I instancji jest zgodne z przepisami ustawy i Rozporządzenia. W części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do decyzji, obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Część pisemna analizy, załączonej do akt sprawy zawiera wszystkie wymagane informacje. Skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna to zabudowa w obszarze analizowanym była wystarczająca pod kątem możliwości ustalenia parametrów dla nowo ustalanych warunków zabudowy. Organ I instancji wnikliwie zbadał sprawę średnich parametrów istniejącej zabudowy, pod kątem ewentualnej zgody na parametry zabudowy zaproponowane przez wnioskodawcę i w sposób uprawniony prawem taką zgodę wyraził. Kolegium przyjęło tę analizę oraz wyniki analizy za miarodajne. Dokumentacja fotograficzna i charakter zabudowy śródmiejskiej wykluczają możliwość wydania w tej sprawie decyzji odmownej. W decyzji zaakceptowano parametry podane przez wnioskodawcę po zmianach treści wniosku. Zmiana wynikała z konieczności dostosowania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. To samo dotyczy sposobu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów. W ocenie Kolegium nie znajduje uzasadnienia także zarzut braku zabezpieczenia przeciwpożarowego, kwestii dojazdu do zabudowy w głębi działek, braku wiarygodnych ustaleń w zakresie zabezpieczania odprowadzania wód opadowych oraz braku zapisów dotyczących ochrony przyrody, w szczególności brak ochrony ptaków. Kwestia dojazdu do planowanej zabudowy w głębi dotyczy terenu inwestora i sam inwestor będzie rozwiązywał te sprawy na etapie opracowania projektu budowlanego. Podobnie, na etapie opracowania projektu budowlanego będą rozstrzygane sprawy odprowadzenia wód opadowych i wypełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej, gdyż projekt budowlany musi być zaopiniowany przez właściwe służby w tych sprawach. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 15 oraz art. 127 k.p.a. poprzez uchybienie zasady dwuinstancyjności, polegające na ograniczeniu się organu II instancji wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, pomimo obowiązku merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie; b) art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, dowodów i zarzutów skarżącego podniesionych w treści odwołania; c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób wadliwy, d) art. 138 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta nie powinna się ostać, albowiem wydana została z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego; 2. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne określenie wskaźników wysokości części budynku, parametrów technicznych planowanej inwestycji oraz wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu; b) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w sposób nieprawidłowy i niezałączenie do decyzji wyników tej analizy; c) art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie powierzchni użytkowej lokali handlowo-usługowych z dopuszczeniem biur i gastronomii pomimo, iż w analizowanym obszarze nie występuje funkcja biurowa i usługowa dla takiej powierzchni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Termin do wniesienia wskazanego wniosku jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów k.p.a. oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji jeżeli strona uchybiła czternastodniowemu terminowi na złożenie odwołania i organ nie przywrócił terminu do złożenia tego wniosku, wówczas decyzja wydana w I instancji jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza, postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, określanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503, uchwałę NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98). Zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie decyzję I instancji z dnia [...] maja 2019 r. ustalającą warunki zabudowy doręczono inwestorowi dnia [...] maja 2019 r., natomiast obwieszczeniem z dnia [...] maja 2019 r.(k.370 akt adm.), na podstawie art. 49a k.p.a. poinformowano pozostałe strony postępowania o wydaniu przedmiotowej decyzji. Jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się z treścią decyzji w budynku organu. Wskazano również, że na wniosek strony organ, który wydał decyzję, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku. Publiczne obwieszczenie nastąpiło w dniu [...].05.2019 r. Stosownie bowiem do treści art. 49b § 1 k.p.a. w przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie. W kontrolowanej sprawie pismem z [...] maja 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], złożyła wniosek o wydanie kopii decyzji z dnia [...].05.2019 r. Nr [...], upoważniając do odbioru decyzji P. S. (k. 375 akt adm.). Na tym samym piśmie pod wnioskiem widnieje dopisek: "P. [...].05.2019 r. potwierdzam odbiór decyzji P. S.". Termin do wniesienia odwołania należy zatem liczyć od dnia doręczenia stronie decyzji na jej wniosek., czyli dnia jej odbioru tj.- [...] maja 2019 r. Zatem ostatnim możliwym dniem wniesienia odwołania dla skarżącej był [...] czerwca 2019 r. Tymczasem strona złożyła odwołanie w dniu [...] czerwca 2019 r. (k.1-7 akt adm.) W ocenie Sądu organy błędnie przyjęły, że termin do złożenia odwołania przez skarżącą został dochowany. Z pewnością termin 14 dni od ogłoszenia obwieszczenia był otwarty dla pozostałych stron postepowania. Wówczas zawiadomienie staje się skuteczne z upływem 14 dni od daty ogłoszenia. Jeżeli jednak w trakcie biegu tego terminu zostanie złożony wniosek o doręczenie decyzji i takie doręczenie nastąpi, to bieg terminu do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia doręczenia decyzji stronie, czyli w przedmiotowym przypadku od dnia [...] maja 2019 r. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne Wskazać przy tym należy, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego, jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji jest bowiem czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej 156 . Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowi rażące naruszenie art. 127 § 3 in fine w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a." (uchwała NSA (7) w Warszawie z 12.10.1998 r., OPS 11/98, ONSA 1999/1, poz. 4). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rozpoznanie odwołania złożonego po terminie, Sąd nie był uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi.