IV SA/Wa 2303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2017r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania Pana [...] [...] od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., Nr [...] działając na podstawie art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa zespołu obiektów inwentarskich - kurników o obsadzie 12000 sztuk kur niosek reprodukcyjnych każdy (łącznie 384 DJP)" na działce nr [...] położonej w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Pan [...] [...] oraz Stowarzyszenie "[...]". Po wstępnym zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz treścią odwołań Kolegium pismem z dnia 24 maja 2017r., zwróciło się do Burmistrza o uzupełnienie materiału dowodowego. Dodatkowo Kolegium pismem z dnia 24 maja 2017r., wezwało Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Stowarzyszenie na wezwanie nie odpowiedziało (wezwanie odebrano w dniu 1.06.2017r.), tym samym odwołanie, tego podmiotu, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie Kolegium z dnia 24 maja 2017r., pozostawia się bez rozpatrzenia. Natomiast Burmistrz na wezwanie Kolegium do uzupełnienia materiału dowodowego odpowiedział pismem z dnia 7 czerwca 2017r. W piśmie tym Burmistrz wskazał, iż dla planowanego terenu Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] maja 2017r., Nr [...], wprowadziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym wskazało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2016. 778). zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 50 ust. 1 i 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w drodze wydania decyzji lokalizacyjnej następuje tylko i wyłącznie dla terenów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu składania przez inwestora wniosku tj. 12 lutego 2016r., plan taki dla terenu objętego inwestycją nie istniał. Co więcej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w [...] nie obwiązywał w momencie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r., Nr [...]. Jednakże jak wynika z przesłanego do Kolegium uzupełnienia materiału dowodowego na dzień wydania przez organ odwoławczy niniejszej decyzji działka nr [...] położona w [...] objęta jest uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017r., Nr [...], która wprowadziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2017r.). Organ drugiej instancji jest obowiązany orzekać uwzględniając stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia. Skoro teren planowanej I inwestycji jest objęty aktem prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego, to zdaniem organu należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości, a prowadzone postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan [...] [...] domagając się : 1. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji; 2. zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania w całości, pomimo istnienia w dniu wydania przez Organ I instancji wszystkich niezbędnych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy nieruchomości, aktualnie umorzenie takiego postępowania prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych Skarżącego; 2. naruszenie przepisu art. 59 ust 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, co do którego Organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku ze spełnieniem wszystkich przesłanek opisanych w art. 61 ustawy; 3. naruszenie przepisu art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organy w sposób przewlekły, przez co wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiono Skarżącemu realizację inwestycji. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że postępowanie przed Organem I instancji było prowadzone w sposób przewlekły, zostało wszczęte w dniu 12 lutego 2016 roku, a zaskarżona decyzja została wydana dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 roku, a co za tym idzie Organ I instancji rozpoznawał sprawę przez okres 14 miesięcy. Ponadto odnosząc się do zaskarżonej decyzji wskazał, że w jego ocenie takie rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe, ponieważ w momencie wydania przez Organ I instancji, po przewlekle prowadzonym postępowaniu, decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Skarżącego organ II instancji naruszył art. 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania w całości. Organ nie wziął pod uwagę, że Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie mógł posiadać wiedzy o tym, że Rada Miejska w [...] w dniu [...] maja 2017 roku podejmie uchwałę zgodnie z której treścią zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania terenu dla nieruchomości oznaczonej numerem [...] w [...]. Tym bardziej nie mógł wiedzieć, czy i jakie ustalenia będą dla tej konkretnie nieruchomości przewidziane w planie miejscowym. W związku z czym, Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wydał decyzję o warunkach zabudowy terenu. Umorzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogłoby nastąpić wyłącznie w przypadku, gdyby już w trakcie postępowania I instancyjnego nie istniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie mniej jednak w niniejszym przypadku tak nie było. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a dodatkowo treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaczęła obowiązywać dopiero po upływie 14 dni od dnia jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Organ nie wskazał, czy i kiedy taka uchwałą zaczęła obowiązywać, w związku z tym zasadnym jest uchylenie decyzji Organu i utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji. Dodatkowo Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, który winien być stosowany bezpośrednio jako norma wystarczająco wyraźna do zastosowania, Skarżący powinien korzystać z ochrony praw nabytych opisanych wydaną decyzją o warunkach zabudowy przez Organ I instancji. Gdyby Organ I instancji nie prowadzić tak przewlekle postępowania to z całą pewnością do dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie Skarżącego uzyskałby on prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę i zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwiałoby mu budowy zaplanowanej inwestycji. Skarżący skorzystałby z ochrony praw nabytych opisanych bezpośrednio w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał także, że zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabudowa nieruchomości dla której brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może się odbyć po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskania min. na jej podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. Przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa natomiast szczegółowe warunki, w przypadku których spełnienia możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wszelkie te warunki zostały spełnione, dlatego samo odwołanie od decyzji Organu I instancji winno być niezwłocznie przez Organ rozpoznane poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] w całości w mocy. W takim przypadku Skarżący mógłby rozpocząć inwestycję, którą planuję od 2014 roku, gdy to rozpoczął przygotowania do jej realizacji. Podkreślono również, że aktualnie w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego przez Organ I instancji oraz zaskarżoną decyzją SKO w [...] Skarżący został pozbawiony ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżoną w sprawie decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć przede wszystkim należy, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący jako inwestor upatruje naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania w uchybieniu, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i jak wynika z treści stawianych zarzutów art. 8 k.p.a., zasadzie zaufania do organów państwa. Podkreślić jednak należy, że z zasady tej, jak i art. 7 Konstytucji RP wynika przede wszystkim obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Zasadą też jest, że organy wydają decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydawania rozstrzygnięcia, chyba że przepis szczególny ( np. przejściowy) stanowiłby inaczej, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Oznacza to, że organy muszą uwzględniać zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, które następują w toku postępowania i to niezależnie od tego, czy minął już termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. Podkreślenia wymaga bowiem, że terminy załatwiania spraw, określone w tym przepisie, mają charakter instrukcyjny dla organu, w takim znaczeniu, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. W kontrolowanej sprawie zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy związana jest z uchwaleniem w dniu [...] maja 2017 r. przez Radę Miejską w [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego m.in. nieruchomości Skarżącego położonej w [...]. Uchwała Nr [...] ogłoszona została w Dz. Urz. Województwa [...] z [...] maja 2017r. pod poz. [...] jako przepis prawa miejscowego, obowiązuje od 7 czerwca 2017 r. (zmieniona w części rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z [...] maja 2017r.). Uchwała ta weszła zatem w życie po wydaniu przez decyzji przez organ I instancji ([...] kwietnia 2017r), jednak przed rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy. Podnieść zatem należy, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zastosowanie znajdują postanowienia planu. Trafna jest zatem ocena organu II instancji, że w takiej sytuacji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 j.t. tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stanowią, że tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 ustawy). Tym samym od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, gdyż staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach został złożony gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie istniał. Został on uchwalony na etapie postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj. [...] maja 2017 r. Skoro plan ten wszedł w życie, to organ odwoławczy utracił kompetencję do merytorycznego rozpoznania odwołania. W rozpoznawanej sprawie na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu II instancji ustalenia planu już bowiem obowiązywały. Wskazać przy tym należy, że plan miejscowy, a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Skoro plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, podlega publikacji w dzienniku Urzędowym, a tym samym jest ogólnie dostępny, to podnoszony przez skarżącego zarzut nie wskazania przez SKO daty od kiedy zaczął on obowiązywać nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć także należy, że stosownie do art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji jeżeli ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji. O zasadniczym znaczeniu miejscowego planu w zagospodarowaniu przestrzennym terenu może świadczyć także, przewidziana w art. 62 ustawy, możliwość zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z przystąpieniem przez radę gminy do procedury planistycznej. Co prawda w niniejszej sprawie przepis ten nie został zastosowany, jednak organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił fakt uchwalenia tego planu dla terenu, którego dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy umarzając to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W świetle tych argumentów za chybiony uznać należało także zarzut naruszenia przez SKO prawa materialnego, to jest: art. 59 ust. 1 ustawy. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy ocenił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżącego, SKO nie naruszyło prawa i słusznie uznało, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość uniemożliwiał merytoryczne załatwienie sprawy tj. rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji. Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostają zarzuty skargi w zakresie przewlekłości, a w konsekwencji naruszenia praw nabytych Skarżącego. Organ działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Stosowanie prawa nie jest uzależnione od okoliczności na które powołuje się skarżący tj. upływ czasu od złożenia wniosku, opieszałość działania organu. Dodatkowo wszelkie uchybienia procedury Sąd może wziąć pod uwagę o ile mają wpływ na wynik rozstrzygnięcia.Terminowość prowadzenia postępowania przez organy w rozpoznawanej sprawie nie może więc stanowić podstawy do kwestionowania zasadności rozstrzygnięcia organu II instancji. Po wejściu w życie uchwały Rady Miejskiej przyjmującej plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana była realizacja inwestycji, przepisy prawa nie dawały podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew stanowisku skarżącego nie można także uznać, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewlekłego w jego ocenie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy, a w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji SKO w [...] został on pozbawiony ochrony praw nabytych. Organ I instancji wydał bowiem wprawdzie decyzję o warunkach zabudowy, jednak decyzja ta nie była decyzją ostateczną, a tylko taka uprawniałaby skarżącego do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.