I GSK 2129/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 773/17 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.G. na rzecz Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018r., sygn. akt III SA/Po 773/17 oddalił skargę D. G. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.(dalej: Dyrektor) z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor decyzją z [...] sierpnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] września 2016 r. o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ uznał, że strona uczestniczyła w tworzeniu sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości przyznawanych płatności ONW. Zdaniem organu odwoławczego o tworzeniu sztucznych warunków świadczą: - powiązania osobowo-kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami; - wszystkie powyższe podmioty są jedynie formalnie samodzielnymi gospodarstwami (mają własny numer ewidencyjny, majątek, konto, siedzibę), ale analiza składu personalnego wskazuje, że są ze sobą ściśle powiązane: na 43 spółki Prezesem Zarządu w 5 z nich była H. C., Prezesem Zarządu w 16 z nich był M. K., Prezesem Zarządu w 3 z nich była B. M., a w jednej - K. K.; ponadto wyżej wskazane osoby w spółkach tych były wspólnikami, a funkcje zarządcze pełnili lub status wspólnika mieli w niektórych z nich także S. S., A. J. i T. K.; wskazane wyżej dane szczegółowo przedstawia tabela nr 1; - kilka spółek miało tą samą siedzibę ([...]) i ten sam adres do korespondencji (ul. [...]) - adres A. J., ówczesnego pełnomocnika szeregu powyższych osób i spółek; - przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami w celu dostosowania deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów; grunty leżały często w różnych województwach, wobec czego ich przekazywanie nie miało uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego; co więcej, na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami); - wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami i zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był także D. G. - str. 32-34 i 37 decyzji); - powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). WSA wskazał, że istota sporu, do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżący wespół ze wskazanymi przez organ odwoławczy podmiotami sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami. Spór w rozważanym zakresie powstał odnośnie dochodzonych w roku 2015 przez skarżącego, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności ONW. Organy przyjęły, że płatności te byłyby korzyścią uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków, co implikuje odmowę ich przyznania. W ocenie Sądu I instancji skarżący - działając z podmiotami wskazanymi przez organ - wyczerpał przesłanki z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm.), dalej rozporządzenie nr 1306/2013, względem płatności ONW. Chociaż ubiegając się o te płatności formalnie spełnił wymogi do ich uzyskania, zostały one jednak stworzone sztucznie, w sprzeczności z celami wynikającymi z wyżej wskazanych uregulowań. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe i niezbędne ustalenia organu odnosiły się do powiązań rodzinnych i osobistych wskazanej wyżej grupy osób oraz ich udziału w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółkach prawa handlowego. Skarżący był powiązany umową o pracę z M. K. Ich wspólnym pełnomocnikiem był A. J., powiązany z wieloma spółkami. Organ w uzasadnieniu szczegółowo przeanalizował powiązania pomiędzy tymi podmiotami i odniósł je do dochodzonych płatności. Zasadnie zatem Zdaniem WSA organ odwoławczy uznał, że wystąpiły elementy obiektywny i subiektywny, świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, zgodnie z wykładnią przepisów zawartą w wyroku TSUE w sprawie C-434/12. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie merytoryczne skargi skarżącego poprzez uchylenie decyzji wydanej przez Dyrektora oraz decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2015. Ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie że skarżący nie jest uprawniony do przyznania płatności z uwagi na rzekome stworzenie sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, które w żadnym momencie nie zostało wykazane, a także poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący załączył dokumenty do akt sprawy wskazujące na to, że działalność rolniczą prowadził samodzielnie o czym świadczą chociażby takie dokumenty jak decyzja o zwrocie akcyzy za paliwo wykorzystane w gospodarstwie rolnym skarżącego, faktury za nabycie gryki ekologicznej, oraz wyjaśnienia skarżącego. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a w zw. z 6, art. 77 w zw. z art. 80 z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie przez Sąd, że organ zarówno I, jak i II instancji niewłaściwe ustalił stan faktyczny, nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy i indywidualnej sytuacji skarżącego, a jedynie oparł swoje decyzje na wnioskach z innych postępowań, dotyczących innych osób, podmiotów, z którymi skarżący nie posiadał powiązań osobowych, powiązań kapitałowych ani technologicznych, a nawet o większości nie wiedział o ich istnieniu; dodatkowo sąd I instancji nie zauważył, że ustalenia stanu faktycznego dotyczącego innych podmiotów, całkowicie niezwiązane są ze skarżącym, w sytuacji gdy to on jest stroną postępowania i organ powinien głównie opierać się na materiale dowodowym dotyczącym skarżącego. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącego nie biorąc przy tym pod uwagę, że decyzja Dyrektora z została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd nie zauważył, że organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR, miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji. Dyrektor samodzielnie zgromadził nowy materiał dowodowy do sprawy, przez co materiał ten został oceniony wyłącznie jednokrotnie. 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego z dowodów załączonych do skargi na okoliczność wykazania przez skarżącego samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podejmowania decyzji w zakresie prac i terminów przeprowadzonych prac agrotechnicznych, w sytuacji w jakiej w przepisach o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występuje instytucja prekluzji dowodowej, strona złożyła wraz ze skargą wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, którego przeprowadzenie nie powoduje zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wykazania, iż podjęta przez organ decyzja jest nieprawidłowa. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw z art. 27 ust. 2 in fine ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349), - dalej: u.w.r.o.w., poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż w przypadku postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia, iż takich warunków nie stworzyła podczas gdy z w/w przepisu wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne; należy zauważyć, iż zarówno orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoi na ugruntowanym stanowisku, iż w przypadku, w jakim beneficjentowi stawia się w/w zarzut, to jego udowodnienie spoczywa na organie. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw z art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w. poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącemu zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącego miały na celu uzyskanie przez skarżącego korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego ti: 1. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/1995, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt. 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności- skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż strona skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia. 2. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, a wobec tego należało odmówić przyznania jakichkolwiek korzyści, w sytuacji gdy Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy skutecznie wykazały, że nastąpiło stworzenie sztucznych warunków. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie. Dodatkowo, w przypadku zarzutu o charakterze materialnym – do wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu o charakterze procesowym – do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. Wypada też zauważyć, że w ramach zarzutu materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych, podobnie jak w ramach zarzutu procesowego nie można kwestionować naruszenia prawa materialnego. Podniesione przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty nie odpowiadają w pełni wymogom ustawowym. Jak zostało wcześniej wskazane Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd odwoławczy jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie może z własnej inicjatywy wyjść poza zakres podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów. Z powyższych względów za bezskuteczne należało uznać wskazane poniżej zarzuty: Zarzut ujęty w pkt I) ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej został oparty wyłącznie na tzw. przepisach wynikowych ((art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.)), bez powiązania z przepisami regulującymi procedurę administracyjną, czy sądowoadministracyjną, a tym samym wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał podstaw do zastosowania (czy też odmowy zastosowania) tych przepisów. Dodać do tego należy, że zarzut powołany w pkt II) ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej został oparty na uchylonym rozporządzeniu nr 73/2009 oraz na niemającym zastosowania w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zbadanie czy organ, co zaakceptował następnie Sąd I instancji, prawidłowo przyjął, że wnoszący skargę kasacyjną wystąpił Również zarzut ujęty w pkt II) ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej został oparty na wadliwie oznaczonym rozporządzeniu jako "2988/2005" zamiast – jako "2988/95", a także na uchylonym rozporządzeniu nr 73/2009 oraz na niemającym zastosowania w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. o przyznanie płatności bezpośredniej w sztucznie stworzonych w tym celu warunkach. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające jest niekompletne, pomija przedstawione przez stronę dowody (decyzje o zwrocie akcyzy za paliwo zużyte w gospodarstwie rolnym skarżącego kasacyjnie oraz faktury zakupu gryki), a także opiera się na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w stosunku do innych podmiotów, których strona w większości nie zna i nie miała z nimi styczności, a także nie miała z nimi powiązań osobowych, gospodarczych czy technicznych. Innego zdania jest organ, uważa, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a zebrany w jego toku materiał dowodowy wskazuje, że wnoszący skargę kasacyjną nie prowadził samodzielnie gospodarstwa rolnego, co ewentualnie pozwoliłoby na uzyskanie płatności rolnych, a jedynie brał udział w sztucznie stworzonym mechanizmie dla ich uzyskania. Stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd I instancji ma oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy. W świetle obowiązujących przepisów organ jest nie tyle uprawniony co zobowiązany do kontroli wnioskowanych przez rolnika płatności rolnych. Może to czynić zarówno na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności jak i po tym czasie. Wtrącić w tym miejscy wypada, że wykazanie podstaw do uzyskania płatności we wnioskowanej wysokości co do zasady spoczywa na beneficjencie wsparcia. Stanowi o tym art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 regulujący procedurę w zakresie płatności ONW. W stanie sprawy organ, niezależnie od wnoszącego skargę kasacyjną, podjął działania w celu wyjaśnienia sprawy. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że gospodarstwo rolne wnoszącego skargę kasacyjną miało charakter ekologiczny, działki tworzące to gospodarstwo (łącznie o pow. ok. 100 ha, położone w dwóch województwach – dolnośląskim i zachodniopomorskim oraz w różnych powiatach) były dzierżawione od M. K., R. K., K. L. i B. M. Z zeznań świadków oraz wyjaśnień wnoszącego skargę kasacyjną wynika, że nie posiadał on własnego parku maszynowego, a prace na jego działkach mieli wykonywać okoliczni rolnicy, którzy kosili i zbierali plony w zamian za pozyskane siano. Prace polowe były wykonywane przy pomocy maszyn rolniczych wypożyczanych od ojca, teściowej, a także od M. K., w zamian za pracę na jego rzecz, u którego notabene był zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Wnoszący skargę kasacyjną nie ponosił też kosztów z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem kosztów związanych z czynszem dzierżawnym, zakupem paliwa oraz zakupem gryki (w 2015 r.). Decyzje dotyczące płatności były natomiast konsultowane z A. J., który reprezentował stronę przed organem i który jak wykazało postępowanie zarządzał wraz z rolnikami (wskazanymi poniżej) nie tylko swoim gospodarstwem, ale również innymi gospodarstwami utworzonymi przez te osoby. Gospodarstwo rolne wnoszącego skargę kasacyjną funkcjonowało w obrębie tej grupy rolników, w skład której wchodzili: M. K., R. K., K. K., K. L., A.J., T. K., B.M., H.C., S. S. oraz szereg spółek z o. o. utworzonych przez te osoby (A., F., E., R., T., E., E., P., R., R., M., K., A.). Podmioty te, jak wykazało postępowanie wyjaśniające (szeroko opisane w zaskarżonej decyzji), były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Organ ustalił też, że niektóre działki wnoszącego skargę kasacyjną sąsiadowały bezpośrednio z działkami R. K. i M. K., a więc osób, od których dzierżawił grunty rolne. Działki te nie były naturalnie wydzielone oraz miały ten sam profil upraw. Nadto, wnoszący skargę kasacyjną miał przechowywać w swoim gospodarstwie rolnym (po sezonie rolniczym) maszyny M. K. Powyższe ustalenia organu nie są w istocie kwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, a jedynie ich ocena. Wnoszący skargę kasacyjną deprecjonuje bowiem wagę ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, co do sposobu prowadzenia przez niego i pozostałe podmioty gospodarstw rolnych, które wskazują na stworzenie mechanizmu uzyskiwania płatności rolnych, który prowadził do naruszenie przepisów regulujących poszczególne płatności rolne. To, że strona, jak obecnie twierdzi, nie miała wiedzy o istnieniu niektórych z gospodarstw rolnych i nie znała ich właścicieli jest niewystarczające do odmowy zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W tym przypadku istotne jest to, w jaki sposób skarżący kasacyjnie wszedł w posiadanie gruntów rolnych oraz sposób, w jaki nimi zarządzał. Z tych względów należy zgodzić się z organem, że bezpośrednim efektem podjętych przez te podmioty działań, w tym wnoszącego skargę kasacyjną, było uzyskanie płatności bezpośrednich, rolnośrodowiskowych oraz ONW, z pominięciem ograniczeń wprowadzonych przepisami regulującymi poszczególne płatności rolne, efektem czego byłoby uzyskanie płatności w zawyżonej wysokości. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał też, na czym miałoby polegać przekroczenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zarzut ten został sformułowany zbyt ogólnikowo, bez podniesienia argumentacji, która by za tym przemawiała. Nie wystarczy bowiem wskazać, że organ II instancji powołał się w swojej decyzji w znacznym stopniu na nowe okoliczności (nieznane na etapie postępowania przed organem I instancji), ale trzeba dodatkowo wykazać, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie kontroluje działań organu I instancji, ale rozpoznaje sprawę ponownie. W związku z czym, w celu zakończenia sprawy organ ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ocena co do zakresu i rodzaju przeprowadzonych dowodów należy do organu, a ewentualne przekroczenie granic tego postępowania należy wykazać. Takich rozważań skarga kasacyjna nie zawiera. O ewentualnym naruszeniu dwuinstancyjności nie może bowiem świadczyć to, że opisane w decyzji okoliczności w znacznym stopniu dotyczą innych podmiotów, a w niewielkim tylko stopniu odnoszą się bezpośrednio do sytuacji wnoszącego skargę kasacyjną. Argumentacja ta jest oparta na błędnym założeniu, że dokonane przez organ w tym zakresie ustalenia nie mają znaczenia dla sprawy. Wykazanie stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności rolnych wymaga bowiem zbadania istnienia powiązań między podmiotami biorącymi udział w tym mechanizmie. Tym samym ustalenia te wpływały bezpośrednio na sytuację prawną wnoszącego skargę kasacyjną, a więc są niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Za wiarygodne nie można też uznać twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną co do braku świadomości w kwestii roli jaką odgrywał w tym mechanizmie. Przeczą temu opisane w zaskarżonej decyzji okoliczności towarzyszące prowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego. Wprawdzie samo wydzierżawienie gruntu nie musi świadczyć o tym, że wnoszący skargę kasacyjną nie zamierzał prowadzić samodzielnie działalności rolniczej, niemniej jednak w połączeniu z pozostałymi okolicznościami ustalonymi przez organ, już o tym świadczy. Przypomnieć chociażby wypada, że wnoszący skargę kasacyjną był zatrudniony na umowę o pracę przez innego rolnika, który był powiązany towarzysko, rodzinnie i organizacyjnie z innymi rolnikami i od którego m.in. wydzierżawiał grunty rolne oraz wynajmował i przechowywał sprzęt rolniczy. Ponadto, powierzał wykonanie zabiegów agrotechnicznych innym podmiotom w zamian za plony. Nie ponosił też zwyczajowo uznawanych wydatków na prowadzone przez siebie gospodarstwo rolne, poza wydatkami na paliwo, zakup gryki i czynsz dzierżawny. Jeśli przy tym uwzględnimy dodatkowo to, że wydzierżawiane grunty o powierzchni ok. 100 ha były położone w dwóch województwach i w różnych powiatach, to nie sposób nie zgodzić się z organem i Sądem I instancji, że ujawnione okoliczności wskazują na funkcjonowanie gospodarstwa rolnego w warunkach, które nie pozwalały przyjąć, że jest ono prowadzone samodzielnie przez wnoszącego skargę kasacyjną. Jedyny cel wydzierżawiania gruntów rolnych, na który było nakierowane działanie wnoszącego skargę kasacyjną i pozostałych rolników biorących udział w tym mechanizmie, to uzyskanie płatności z pominięciem wprowadzonych na poziomie unijnym i krajowym ograniczeń. Działanie takie należy uznać za sprzeczne z założeniami polityki rolnej. Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Na ostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie stwierdza, że nie naruszono zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do zbadania zasadności zarzutów odwołania i kontroli decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownie ocenić sprawę, mogąc dokonywać szerszych ustaleń faktycznych niż organ pierwszej instancji, jeżeli jest to niezbędne do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku strony. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt I) ppkt 2., a w konsekwencji również zarzut ujęty w pkt I) ppkt 3. petitum skargi kasacyjnej. Niezasadny okazał się również zarzut ujęty w pkt I) ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) zaskarżonego aktu. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji – co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego – zasadniczo nie może wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Wypada też wskazać, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe jedynie na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio rozpoznawanej sprawy. Zatem brak jest podstaw prawnych do włączenia dowodów zgromadzonych w innych sprawach strony (tu: dotyczących płatności rolnych za rok 2016). Na podstawie rozstrzygnięć podjętych w innych sprawach Sąd nie może bowiem dokonywać oceny decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Każdy rok płatności rolnych podlega odrębnej ocenie. Tym samym to, że w latach następnych (czy poprzednich) organ nie stwierdził stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych nie oznacza jeszcze, że w 2015 r. taka sytuacja nie miała miejsca. Również fakt poniesienia wydatku na zakup paliwa i gryki, na który powołuje się strona, nie mógł zmienić ogólnej oceny sprawy. Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty procesowe. Konsekwencją nieuznania zarzutów procesowych było nieuznanie zarzutu materialnego ujętego w pkt II) ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że posiadał wyodrębnione organizacyjno-prawnie gospodarstwo. Nie wyklucza to bowiem uczestniczenia w sztucznie stworzonym mechanizmie pozyskiwania płatności. Podejmowane przez wskazane wcześniej podmioty czynności prawne i faktyczne, mimo że bezpośrednio nie były objęte zakazem prawnym, to jednak zmierzały do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53)). Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań, jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących w danym okresie rozliczeniowym modulacji. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat tworzone były gospodarstwa rolne, względem których były składane odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych, jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanej płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do jej uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów polityki rolnej. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona na mniejszą skalę. Z tego względu nie ma uzasadnienia, a przynajmniej nie zostało ono wykazane, dla prowadzenia gospodarstwa rolnego na wydzierżawianych gruntach o powierzchni ok. 100 ha, położonych na obszarze dwóch województw, w różnych powiatach, w sytuacji, gdy strona jest zatrudniona na umowę o pracę, nie posiada sprzętu rolniczego i bez pomocy swojego pracodawcy, który prowadził działalność rolniczą w powiązaniu z wieloma innymi rolnikami nie jest w stanie sprostać obowiązkom związanym z obsługą gospodarstwa rolnego. Tak więc, mimo że wydzierżawianie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.