II GSK 2501/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1241/21 w zakresie odrzucenia skargi o wznowienie postępowania w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1241/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. L. o wznowienie postępowania w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd podał, że pismem z 26 kwietnia 2021 r., T. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3407/13, oddalającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. Wyrok ten jest prawomocny od 28 lipca 2014 r. Sąd I instancji stwierdził następnie, że zgodnie z art. 278 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana. Termin ten jest terminem materialnym i nie podlega przywróceniu. Biegnie niezależnie od terminów wniesienia skargi o wznowienie postępowania przewidzianych w art. 272 § 2 i art. 277 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania wniesiona z zachowaniem terminów określonych w art. 272 § 2 i 3 lub art. 277 p.p.s.a., ale po upływie terminu przewidzianego w art. 278 p.p.s.a., będzie podlegała odrzuceniu, bez konieczności badania merytorycznej zasadności wskazanych w niej podstaw. W ocenie Sądu I instancji, art. 19 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 54) nie odnosi się do kwestii uregulowań art. 278 p.p.s.a., w związku z czym w sytuacji, gdy upłynęło pięć lat od uprawomocnienia się orzeczenia, należy stosować art. 19 ust. 8 ustawy o zmianie, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-7, do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że w niniejszej sprawie pięcioletni okres, o którym mowa w art. 278 p.p.s.a., upłynął w dniu 28 lipca 2019 r., Sąd I instancji uznał, że skarga o wznowienie postępowania wniesiona przez skarżącą w dniu 26 kwietnia 2021 r. winna zostać odrzucona jako złożona z uchybieniem terminu. T. L. złożyła od tego postanowienia skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. w zw. z art. 278 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zakresie terminów wynikających ze złożenia skargi o wznowienie postępowania w związku z wydanym wyrokiem TSUE z dnia 21 marca 2019 r., zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. dotyczące ogólnych terminów wznowienia, w sytuacji gdy przepis art. 19 ww. ustawy wyraźnie określa termin złożenia skargi o wznowienie, a ust. 8 wskazuje przypadki zastosowania przepisów p.p.s.a. tylko w sytuacjach nieuregulowanych przepisami art. 19 ust. 1-7 ww. ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego odrzucenia skargi; 2. art. 278 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia upływa termin na złożenie skargi w przedmiocie wznowienia postępowania, w sytuacji gdy przepis ten stanowi lex generali w stosunku do ustawy o drogach publicznych i miałby zastosowanie jedynie w przypadkach nieuregulowanych ww. ustawą, a ta wyraźnie precyzuje terminy związane ze złożeniem skargi o wznowienie postępowania w związku z wydanym orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi; 3. art. 18 ust. 1 i 6 w zw. z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd terminu 5-letniego od dnia uprawomocnienia się orzeczenia na złożenie skargi w przedmiocie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy termin na złożenia skargi wynikający z istnienia w obrocie prawnym orzeczenia sądu - TSUE w sprawie C-127/17 został określony jako 3-miesięczny od dnia wejścia w życie ww. ustawy i zgodnie z jego treścią i terminem złożenia skargi o wznowienie został on zachowany; 4. art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r., poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania została wyartykułowana zawarta w tym przepisie istota, tj. istnienie w obrocie prawnym orzeczenia sądu - TSUE w sprawie C-127/17, która to narusza zasady równego traktowania, a które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w związku z czym uznanie, że wznowienie postępowania w sprawie niniejszej nastąpiło po upływie ustawowego terminu uznać należy jako bezpodstawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że art. 19 ust. 1-7 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. jednoznacznie precyzuje terminy wynikające z możliwości żądania wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie sygn. C-127/17. Ponadto art. 18 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że można żądać wznowienia postępowania w związku z ww. orzeczeniem w przypadku nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie – w związku z treścią art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw – znajdzie zastosowanie art. 278 p.p.s.a., który stanowi, że po upływie lat pięciu od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, upływ terminu 5 lat, o którym mowa w tym przepisie, jest niezależny od trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie uregulowanego w art. 272 § 2, 2a i 3 oraz art. 277 p.p.s.a. Jest to termin materialny i nie podlega on przywróceniu. Jednak z powyższego nie wynika, że art. 278 p.p.s.a. może zostać zastosowany również w sprawach, w których ustawodawca przewidział odrębny sposób liczenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (dostępny: www.eur-lex.europa.eu) orzekł, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy nr 96/53. Trybunał zakwestionował zgodność z prawem unijnym (dyrektywą nr 96/53) nakładanie ograniczeń większych niż to wynika z tej dyrektywy, w szczególności w zakresie dopuszczalnych nacisków osi. Stosownie do postanowień art. 267 zd. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania o wykładni aktów przyjętych przez organy, instytucje lub jednostki organizacyjne Unii, zaś zgodnie z art. 260 ust. 1 Traktatu - Państwo Członkowskie jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. W celu zapewnienia pełnego wykonania powołanego wyroku TSUE ustawodawca zagwarantował stronom w art. 19 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. możliwość wzruszenia prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych w zapadłych przed dniem wejścia w życie ustawy postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zakwestionowanych przez TSUE (vide: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r., druk sejmowy nr 719, IX kadencja, http://www.sejm.gov.pl). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, w sprawie określonej w art. 18 ust. 1 (tj. m.in. w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie ustawy) zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego można żądać wznowienia postępowania przed tym sądem w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. W myśl zaś art. 19 ust. 3 ustawy, w sytuacji określonej w ust. 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wznowienia, o którym mowa w ust. 1, nie można żądać po upływie pięciu lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 19 ust. 4). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę przyczyny, dla których ustawodawca przewidział szczególny tryb wnoszenia skarg o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sygn. C-127/17, tj. konieczność zapewnienia możliwie pełnego wykonania tego wyroku, należy przyjąć, że w ustawie z dnia 18 grudnia 2020 r. przewidziano możliwość wznowienia wszystkich postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach określonych w art. 18 ust. 1 ustawy, w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie ustawy. Warunkiem formalnym do wniesienia skargi o wznowienie jest zachowanie terminów, uregulowanych w art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. Należy przyjąć, że kwestia terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie została kompleksowo uregulowana w art. 19 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r., a więc zastosowanie w tej sprawie art. 278 p.p.s.a. zostało wyłączone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako zasadne należało ocenić zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 278 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. oraz niezastosowania art. 19 ust. 1 i 3 tej ustawy. W konsekwencji odrzucenie skargi o wznowienie postępowania w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 278 p.p.s.a. należało uznać za błędne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.