II SA/Wa 294/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ" lub "Prezes ZUS") decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania M. L. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący", "ubezpieczony") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podniósł, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ wskazał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r. wnioskodawca został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. A zatem nie spełnia warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna. Jednakże wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby wnioskodawca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Dlatego też, Prezes ZUS uznał, że brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcy świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o jej zmianę i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz okoliczności sprawy i przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, w sytuacji gdy: a) zgodnie z treścią decyzji z [...] maja 2020 r. znak: [...]ubezpieczonemu odmówiono prawa do renty z powodu braku wymaganego co najmniej 4-letniego okresu składkowego i nieskładkowego, a zatem skarżący spełnia przesłankę o niespełnianiu warunków ustawowych do uzyskiwania świadczenia podstawowego; b) ubezpieczony utracił widzenie w jednym oku całkowicie bez swojej winy, na skutek przestępnej napaści, przez co nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na niezdolność do pracy, w tym możliwość wykonywania wyuczonego zawodu; c) skarżący do czasu sprzed wypadku wykonywał pracę jako zawodowy kierowca, zaś stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020, nr akt [...], że M. L. jest częściowo niezdolny do pracy pozostaje w opozycji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym skarżący wykonywał dotychczas wyłącznie wyuczony zawód kierowcy, zatem nie sposób przyjąć jakoby był wyłącznie częściowo niezdolny do pracy; 2) art 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez brak jakiejkolwiek analizy pozostałych kryteriów spełniania prawa do przyznania renty w drodze wyjątku, w szczególności skrajnie trudnej sytuacji finansowej i życiowej skarżącego (bardzo niskich dochodów przypadających na członka rodziny, brak zdolności ubezpieczonego do samodzielnego utrzymania, poważnych dysfunkcji ubezpieczonego i jego niepełnosprawności), w szczególności braku po stronie organu porównania sytuacji materialnej skarżącego z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne, tj. minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej, w sytuacji, gdy minimalna renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy wynosi obecnie 825 zł miesięcznie, zaś ubezpieczony nie uzyskuje żadnych świadczeń ani wynagrodzenia, zatem jego sytuacja jest gorsza niż sytuacja osób, które uzyskują rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy chociażby w jej minimalnej wysokości; 3) art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niezastosowanie w przypadku kiedy na gruncie powyższego przepisu, za szczególne okoliczności przyjmuje się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia oraz są to wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego, w sytuacji, gdy: a) ubezpieczony utracił widzenie w jednym oku całkowicie bez swojej winy, na skutek przestępnej napaści; b) stan zdrowia ubezpieczonego wyklucza pracę w zawodzie, do którego ubezpieczony przez ostatnich kilka lat zdobywał kwalifikacje, co powoduje, że M. L. nie może być kierowcą zawodowym; c) ubezpieczony - bez swojej winy - został nagle postawiony w sytuacji, w której w wieku 26 lat musi na nowo układać swoje życie, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, że ubezpieczony pozostał bez żadnych świadczeń czy możliwości zarobkowania, tym samym nie posiada niezbędnych środków utrzymania; Strona skarżąca wniosła także o: a) zwrócenie się do [...] ul. [...]o nadesłanie dokumentacji z udzielonej pomocy psychologicznej wraz historią choroby dotyczącego skarżącego - na okoliczność podejmowania przez niego leczenia psychiatrycznego i psychologicznego w związku z utratą wzroku w prawym oku, będącego efektem pobicia skarżącego, występowania u niego objawów stresu pourazowego, konieczności kontynuowania farmakoterapii i psychoterapii, cierpień psychicznych występujących u skarżącego, ich natężenia i długotrwałości, jako okoliczności uzasadniających niemożność wykonywania dotychczasowego zawodu jako kierowca, tym samym trwałej niezdolności do pracy; b) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu okulistyki - na okoliczność urazu jakiego doznał M. L. w wyniku pobicia, w szczególności czy skarżący rokuje poprawą widzenia, wpływu zdarzenia z dnia [...] czerwca 2019 r. na życie skarżącego obecnie i w przyszłości, związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zdarzeniem, a doznanymi przez skarżącego urazami, ustalenia jego zdolności do pracy; c) dołączenie akt sprawy karnej zawisłej przed Sądem [...]- na okoliczność przyczyn powstania niezdolności do pracy niezależnych od skarżącego i całkowicie przez niego niezawinionych, toczącego się wobec sprawców postępowania karnego, statusu skarżącego jako pokrzywdzonego/oskarżyciela posiłkowego. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł m.in., że ubezpieczony jest osobą młodą, ma dopiero 26 lat. Do 19 roku życia uczył się, następnie podejmował pracę, ale jego głównym celem było zdobycie kwalifikacji do pracy zawodowego kierowcy. Ubezpieczony więc przez ostatnich kilka lat nie był bezczynny, lecz zdobywał wykształcenie zawodowe. W 2017 r. zdał egzamin na prawo jazdy kategorii C i C1, zaś w ostatnim miejscu pracy był zatrudniony jako kierowca zawodowy kategorii B i C. Ponadto ubezpieczony utracił widzenie w jednym oku całkowicie bez swojej winy, na skutek przestępnej napaści. Stan zdrowia ubezpieczonego wyklucza pracę w zawodzie, do którego ubezpieczony przez ostatnich kilka lat zdobywał kwalifikacje, co powoduje, że nie może on być kierowcą zawodowym. Ponadto zauważono, że lekarz - specjalista okulista z [...]określił, że ubezpieczony nie rokuje poprawy widzenia, zatem doszło do trwałego upośledzenia narządu wzroku ubezpieczonego, co przekreśliło dalsze podejmowanie przez skarżącego wyuczonego zatrudnienia jako kierowca. A zatem M. L. bez swojej winy stał się całkowicie niezdolnym do pracy i wykonywania wyuczonego zawodu. Stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020, nr akt [...], że M.L. jest częściowo niezdolny do pracy pozostaje w opozycji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym skarżący wykonywał dotychczas zawód kierowcy, co winno skutkować przyjęciem całkowitej niezdolności do pracy ubezpieczonego. Zdaniem skarżącego, organ rentowy nie dokonał jakiejkolwiek analizy pozostałych kryteriów spełniania prawa do przyznania renty w drodze wyjątku, w szczególności skrajnie trudnej sytuacji finansowej i życiowej wnioskodawcy (bardzo niskich dochodów przypadających na członka rodziny, brak zdolności ubezpieczonego do samodzielnego utrzymania, poważnych dysfunkcji ubezpieczonego i jego niepełnosprawności). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że skarżący nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Skarżący legitymuje się bowiem orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r. nr akt [...] stwierdzającym, że jest on częściowo niezdolny do pracy do [...] marca 2021r. A zatem orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia. Ponadto skarżący nie osiągnął również wieku emerytalnego. W tej sytuacji, z uwagi na brak spełnienia przesłanki niemożności podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, Prezes ZUS – wobec kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – nie miał podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niespełniona bowiem została co najmniej jedna z czterech wymienionych w ww. przepisie przesłanek, które łącznie należy spełnić, aby otrzymać przedmiotowe świadczenie. Jednocześnie Sąd zauważa, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (ust.2). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Z powyższego przepisu wynika, że organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu (v. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1397/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie zatem, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r. było dla organu wiążące. Sąd zauważa także, że sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Reasumując, Sąd uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie wydanej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.