II SAB/Gl 50/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. w przedmiocie oceny stanu technicznego obiektu budowlanego 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy; 4) zasądza na rzecz skarżącej od organu administracji 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5) oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 18 marca 2021 r. E. N. , działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do tutejszego Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...]. W skardze swej domaga się: - zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, - stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenia grzywny płatnej w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, - zasadzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w C. przy ul. [...], tj. działek oznaczonych nr ewidencyjnymi 1, 2, 3. Właściciele działki sąsiedniej około marca/kwietnia 2019 roku wykonali inwestycję, polegającą na budowie budynku usługowego, zlokalizowaną w granicy działki skarżącej. W jej ocenie, w trakcie realizacji przedsięwzięcia doszło do wielu nieprawidłowości. Pomimo dwukrotnego zgłoszenia tego faktu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie podjął on żadnych działań. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 roku organ stwierdził, że nie istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie. Skarżąca pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. złożyła wniosek o pilne przeprowadzenie kontroli budowy inwestorów. Wyznaczono termin ponownej kontroli (na dzień 6 marca 2020 r.). O wynikach kontroli nie została jednak poinformowana. Kolejnym pismem, z dnia 13 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. We wrześniu 2020 r. skarżąca przedłożyła sporządzoną ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego budynków gospodarczych. Dnia 16 grudnia 2020 r. odbyło się spotkanie właścicieli spornych nieruchomości, gdzie ustalono, że podejmą próbę ugodowego załatwienia sprawy. Do takiej ugody nie doszło, o czym organ został powiadomiony pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. Pismem otrzymanym w dniu 29 stycznia 2021 roku skarżąca została zobowiązana do uszczegółowienia przedłożonej ekspertyzy technicznej, w terminie dwóch miesięcy. Wykonanie tego zobowiązania nastąpiło 2 marca 2021 r. Do czasu złożenia skargi do Sądu sprawa nie została ostatecznie rozpoznana. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Potwierdził sekwencję podejmowanych w sprawie działań, przedstawioną przez skarżącą. Podkreślił, że w sprawie były dokonywane czynności kontrolne, o których mowa w art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Kontrola nie wykazała żadnych widocznych uszkodzeń elementów konstrukcji badanych obiektów. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. poinformowano skarżącą, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zarówno budowy budynku na posesji przy ul. [...] w C. jak i stanu technicznego zabudowań na posesji przy ul. [...] w C. . Kolejna kontrola (dnia 6 marca 2020 r.) i tym razem nie wykazała nieprawidłowości przy budowie w/w obiektu. Dodatkowo inwestor przekazał dokumenty geodezyjne świadczące o poprawności wytyczenia i ostatecznego usytuowania obiektu na posesji zgodnie z planem zagospodarowania działki. Pismem z dnia 17 marca 2020 r. poinformowano pełnomocnika skarżącej, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zarówno budowy budynku na posesji przy ul. [...] w C. jak i stanu technicznego zabudowań na posesji przy ul. [...] w C. W związku z wpłynięciem do organu (dnia 21 września 2020 r.) opracowania o wykonaniu podparcia stropów w zabudowaniach gospodarczych dnia 31 października 2020 została przeprowadzona ponowna kontrola. W jej trakcie skarżąca przedłożyła dodatkową ekspertyzę, sporządzoną we wrześniu 2020 r. W konsekwencji organ wezwał skarżącą do uszczegółowienia powyższej ekspertyzy. W tym celu wydał w dniu [...] r. postanowienie zobowiązującą skarżącą do dostarczenia uzupełnienia ekspertyzy. Skarżąca wywiązała się z tego zobowiązania 11 marca 2021 r. Zdaniem organu – udzielona przez nią informacja nie jest wystarczająca do wyjaśnienia sprawy. W dniu 13 kwietnia 2021 r. organ przeprowadził rozprawę z udziałem osoby sporządzającej ekspertyzę. Zgodnie z oświadczeniem tego ostatniego budynki objęte opracowaną przez niego ekspertyzą i uzupełnieniem ekspertyzy są obecnie prawidłowo zabezpieczone i nie stwarzają zagrożenia. Organ podkreślił, że podejmował w sprawie liczne czynności działając na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Jednakże postępowanie w sprawie formalnie zostało wszczęte dopiero 26 stycznia 2021 r. zatem nie można uznać, że jest w sprawie bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a a także przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie ponaglenie zostało złożone przez skarżącą dnia 22 stycznia 2021 r. Rozpatrywana sprawa dotyczy przewlekłości postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy w sprawie negatywnego wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej. Organ nadzoru budowlanego kilkukrotnie dokonywał kontroli przedmiotowej nieruchomości, nie stwierdzając uchybień. W jego ocenie dokonywał czynności na podstawie upoważnienia zawartego w art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zgodnie z tym przepisem "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego". Ma rację organ nadzoru budowlanego, że prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznacza, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. To też oznacza, że nie w każdej sytuacji pismo strony "o interwencję" organu nadzoru budowlanego, skutkować będzie (i powinno) uruchomieniem postępowania administracyjnego. Analiza treści art. 81 ust. 4 prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie postępowania kontrolnego może skutkować dwojakiego rodzaju rozstrzygnięciami. Przede wszystkim organ nadzoru budowlanego może wszcząć postępowanie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów ustawy. Jeśli zaś uzna, iż brak przesłanek do podjęcia przez niego działań winien odmówić wszczęcia postępowania (w procesowej formie). Przyjęte przez PINB dla miasta Częstochowy rozumienie treści art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane prowadzi w istocie do pozbawienia strony możliwości żądania weryfikacji rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w drodze postępowania instancyjnego, czy też przed sądem administracyjnym. Z punktu widzenia praworządności taka sytuacja jest niedopuszczalna. Problem ten jest szczególnie widoczny w rozpatrywanej właśnie sprawie. Skarżąca kilkakrotnie wnosiła o podjęcie działań i wydanie decyzji kończącej sprawę. Organ trzykrotnie zaś przeprowadzał kontrolę, za każdym razem stwierdzając, że brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Co więcej, w związku z przedłożoną przez stronę dokumentacją ostatecznie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie. Przy czym nastąpiło to na skutek determinacji wnoszącej o wszczęcie postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru budowlanego, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło dopiero dnia 26 stycznia 2021 r. Do tego czasu przeprowadzono bowiem trzykrotnie oględziny nieruchomości. Do organu wpłynęło również, dnia 21 września 2020 r., opracowania o wykonaniu podparcia stropów w zabudowaniach gospodarczych, która musiała podlegać merytorycznej ocenie PINB. Dania 16 grudnia 2020 r. zostało również w siedzibie organu przeprowadzone "spotkanie", które z formalnego punktu widzenia było wszak rozprawą administracyjną. Twierdzenie, że wszystkie te czynności stanowiły czynności w rozumieniu art. 81 ust. 4 ustawy jest nieuzasadnione. Należy przyjąć (choć ustalenie dokładnego momentu jest w sprawie trudne) do wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek podejmowanych przez organ czynności. W konsekwencji należy również stwierdzić, uwzględniając podejmowane przez organ czynności, że działał on przewlekle. Przy czym podniesione wyżej wątpliwości, co do treści podstaw przeprowadzonej kontroli, uzasadniają stwierdzenie, że przewlekłości tej nie można uznać za rażąco naruszającą prawo. W konsekwencji Sąd wyznaczył PINB dla Miasta Częstochowy termin do załatwienia sprawy a rozpatrywanie żądania wymierzenia grzywny było bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.