I OSK 2023/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 26/21 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SA/Po 26/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę T.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 24 września 2020 r. o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie dotychczasowego klasoużytku: "lasy klasy V (LsV)" na użytek gruntowy: "grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr)" dla działki położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej na arkuszu mapy 2 numerem [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T.W.zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art 86 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż działka nr [...] stanowi las - w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 9 i art. 11 k.p.a. — poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż działka nr [...] stanowi las - w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, 3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. — poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż działka nr [...] stanowi las - w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji, w której one nie wystąpiły; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 20 ust. 3 a, ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na uznaniu, że nieruchomość strony postępowania oznaczona nr [...], o powierzchni 0,090 ha stanowi las - w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy, posiada ona zbyt małą powierzchnię aby mogła zostać uznana za las, gdyż określenie to można odnieść jedynie do nieruchomości o powierzchni co najmniej 0,10 ha. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości przepisanej. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 20 ust. 3 a, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (bez wskazania miejsca publikacji obu ustaw) poprzez (cyt.): "niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię" oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione a w części były one całkowicie niezrozumiale. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Dodać bowiem w tym miejscu wypada, że przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) jak również art. 151 p.p.s.a stanowią tylko formalną podstawę dla wyroków wydawanych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym a wydanie wyroku na ich podstawie jest uwarunkowane od oceny prawnej, którą wyraził w danej sprawie sąd wojewódzki. Skoro zaś w analizowanej sprawie Sad Wojewódzki oddalił skargę T.W. to – co do zasady – nie mógł stosować przepisu art. 135 p.p.s.a. Ponadto całkowicie nie był zrozumiały zarzut oparty na istotnym naruszeniu: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez (cyt.): "bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych wadliwie na skutek uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji, w której one nie wystąpiły". Ani bowiem zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane w przedmiocie umorzenia postępowania. W analizowanej sprawie, T.W. wystąpił o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającą na zmianie użytku gruntowego: lasy (Ls) na użytek gruntowy: grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr) odnośnie działki oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie [...], gmina [...]. Prowadząc postępowanie zainicjowane w/w wnioskiem, Starosta [...] ustalił, że dla przedmiotowej działki w operacie ewidencyjnym ujawniony został - w zakresie sposobu użytkowania gruntów - klasoużytek: lasy klasy V o powierzchni 0,0900ha, a który to grunt graniczył z lasem znajdującym się na działkach sąsiednich, tworząc w ten sposób kontur klasyfikacyjny o powierzchni większej niż 0,1000 ha. Działkę objętą wnioskiem porastał drzewostan dębowy w wieku powyżej 12 lat a była ona położona w środku długiego pasa drzewostanu, który stanowił własność Skarbu Państwa. Przedmiotowy drzewostan stanowił przy tym remizę śródpolną, cenną pod kątem przyrodniczym. Miejsce to było bowiem schronieniem dla zwierzyny grubej i drobnej a drzewostan był bogaty w gatunki ekotonowe, istotne składniki biocenotyczne. Dodatkowo stanowiły one bazę żerową dla wielu gatunków zwierząt i ptaków. Przedmiotowy drzewostan stanowił też jednocześnie strefę buforową, odgradzającą pola uprawne od dużego systemu podmokłych łąk". Ponadto – jak podkreślił organ - dla przedmiotowej działki nr [...] został sporządzony na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2026 r uproszczony plan urządzenia lasu, jako lasu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Starosta [...] uznał, że w tej sytuacji, skoro w/w działka skarżącego wchodziła w skład zwartego kompleksu leśnego o powierzchni powyżej 0,10 ha, to zostało w tym przypadku spełnione kryterium z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Organ podkreślił także, iż na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy kluczowy wpływ miała treść art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, zgodnie z którym, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Unormowanie to zatem oznaczało, że ustawa o lasach stanowiła w tym przypadku lex specialis w stosunku do ustawy - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Dlatego też organ przyjął, iż dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do zmian dotyczących granic i powierzchni lasów nie mogło być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów. Innymi słowy, nie była możliwa aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic i powierzchni lasu bez dokonania wcześniejszej zmiany w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu. Zmiana zaś uproszczonego planu lasu następuje jedynie w drodze aneksu, który podlega zatwierdzeniu przez organ - na podstawie art. 22 ustawy o lasach. Ostatecznie zatem Starosta [...] w decyzji z dnia 24 września 2020 r. odmówił uwzględnienia w/w wniosku, wyrażając pogląd, iż (cyt.): "jak długo dany grunt w kategorii prawnej jest lasem, tak długo w ewidencji gruntów i budynków figurować musi jako grunt leśny. Do czasu przeprowadzenia w odpowiednim trybie zmiany klasyfikacji prawnej gruntu leśnego, na grunt nieleśny (np. rolny), nie ma możliwości (...) dokonania zmiany klasoużytku lasy klasy V (LsV) na użytek rolny – grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr)". Pogląd ten następnie podzielił Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej (decyzja z dnia 7 grudnia 2020 r.) oraz Sąd Wojewódzki, oddalając skargę T.W. na wyżej wspomnianą decyzję organu wojewódzkiego. Jak z powyższego zatem wynika, organy przyjmując, iż w odniesieniu do działki skarżącego zostały spełnione kryteria z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, pogląd ten wiązały z faktem, iż działka ta wchodziła w skład zwartego kompleksu leśnego o powierzchni powyżej 0,10 ha. Przede wszystkim jednak istotne w tym przypadku było to, że o tym, iż wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, przesądzała nie tyle, interpretacja definicji lasu, zawarta w ustawie o lasach ani też zakres ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy w tej sprawie, gdyż rozstrzygające znaczenie miały kwestie prawne dotyczące stosunku zachodzącego pomiędzy przepisami ustawy o lasach a przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tego więc powodu zarzuty kasacyjne oparte na przepisach procedury administracyjnej w postaci: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. nie miały istotności prawnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie i z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja zaskarżona w pełni zaś realizowała wszystkie wymagania przewidziane art. 107 § 3 k.p.a. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, stwierdzić należy, że – zdaniem skarżącego – Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 20 ust. 3 a, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na uznaniu, że nieruchomość strony postępowania oznaczona nr [...] o powierzchni 0,090 ha stanowi las w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy, posiada ona zbyt małą powierzchnię aby mogła zostać uznana za las. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 2052) w związku z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 14636 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, "w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu". Plan urządzenia lasu stanowi bowiem podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach). W związku z powyższym podkreślić należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądowadministarcyjny, w/w przepis art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Tym samym, przepis ten traktować należy jako wyjątkowy, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach, wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Dokumentem, który uprawnia do aktualizacji, danych dotyczących granic i powierzchni lasów, a co przesądza także i o treści wpisów w ewidencji gruntów, jest plan urządzenia lasu. W rezultacie zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach). Z tego powodu odwoływanie się w skardze kasacyjnej jedynie do definicji lasu i odnoszenie tej definicji do powierzchni działki skarżącego, nie miało w istocie w tym przypadku żadnego znaczenia. Ponadto zauważyć także trzeba - że skoro w niniejszej sprawie nie został zakwestionowany fakt, iż dla przedmiotowej działki nr [...] został sporządzony na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2026 r uproszczony plan urządzenia lasu, jako lasu nie stanowiącego własności Skarbu Państwa a także nie zakwestionowano oceny prawnej sprowadzającej się do poglądu, że dopóki przedmiotowy grunt był ujęty w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie było dopuszczalne dokonanie zmiany w określeniu jego rodzaju użytku gruntowego na inny niż las - to przedstawiony wyżej zarzut kasacyjny obrazy prawa materialnego również z tego powodu należało ocenić jako niezasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.