III SA/Kr 213/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Maria Zawadzka WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2019 r. ([...]) w przedmiocie przyznania zasiłku celowego skargę oddala Decyzją z dnia 1 października 2019 r. (nr [...]) na podstawie art. 2, 3, 4, 8, 14, 17 ust. 1pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1i 2, art. 102, 106ust. 1,4,6, art. 107,110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2019.1507), Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2018.1358) oraz art. 104, 107, 108 kpa Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania A. B. pomocy w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów kserokopii dokumentów przedłożonych w Wojewódzkim Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz przedłożonych wniosków MGOPS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji stwierdził, iż koszty wykonania kserokopii dokumentów mogą być poniesione przez A. B. w ramach licznych świadczeń z pomocy społecznej jakie otrzymuje. Wskazano na świadczenia przyznane w ostatnim okresie a to zasiłki celowe, zasiłek okresowy oraz zasiłek stały. W ocenie organu, wnioskowane świadczenie nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb życiowych, których zaspokojenie znajdzie uzasadnienie w ustawie o pomocy społecznej, tym samym zasadnym jest odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. B. Zarzucił, że organ l instancji dopuścił się naruszenia art. 7,77, 35, 38,80,81 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy, dopuszczenie się przewlekłości postępowania bez wskazania przyczyny i powiadomienia o tej przyczynie. Nadto zarzucił organowi naruszenie art. 8, 9,10, 11,12,13 kpa poprzez naruszenie zasad wskazanych w powołanych przepisach. Odwołujący podniósł także, że decyzja została wydana w oparciu o błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nienależytym zbadaniu sytuacji majątkowej - przez co odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem odwołującego pracownicy MGOPS działają świadomie na jego niekorzyść, nie wspierają w trudnej sytuacji materialnej jakiej się znalazł, a nadto podają nieprawidłowe dane dotyczące wysokości świadczeń, jakie otrzymuje. Decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. ([...]) na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 4 pkt 5a i art. 8 ust. 13, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej; dalej: ""u.p.s." oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Dnia 3 września 2019 r. A. B. złożył do organu l instancji wniosek o przyznanie zasiłku celowego (m.in.) na zwrot kosztów kserokopii dokumentów przedłożonych w Wojewódzkim Zespole o Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Odwołujący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s. Legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, wydanym na czas określony tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., pozostaje także w stałym leczeniu. Na dochód Ww. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składał się zasiłek stały w wysokości 645,00 zł, strona otrzymała również świadczenie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup jednego gorącego posiłku dziennie w kwocie 155,00 zł. Nadto jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] 2019 r. nr: [...] strona otrzymała świadczenie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 226,50 zł, a także zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności i ubóstwa w kwocie 28,00 zł na okres od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Także decyzją z dnia [...] 2019r., nr: [...] Odwołujący otrzymał zasiłek celowy w łącznej kwocie 730,00 zł na okres wrzesień - grudzień 2019 r. z przeznaczeniem na dofinasowanie do biletu MPK, opłat na czynsz, dofinasowanie na zakup środków czystości oraz dofinasowanie na zakup aparatu słuchowego. Organ podkreślił, że odwołujący objęty jest systematyczną pomocą ze strony organu l instancji. Świadczą o tym liczne świadczenia jakie otrzymuje. SKO podzieliło stanowisko organu l instancji, iż wnioskowane świadczenie nie mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb życiowych, do których zaspokojenia organ jest zobligowany na podstawie u.p.s. oraz że kserokopie dokumentów mogą być wykonane ze środków otrzymywanych z MGOPS - np. w ramach zasiłku stałego i okresowego. Uprawnienia wynikające z przepisów u.p.s. mają charakter subsydiarny, polegają zatem jedynie na uzupełnianiu środków, możliwości i uprawnień własnych osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (por. III SA/Kr 12/13). Złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego przez osobę, która nie przekracza kryterium dochodowego, nie oznacza automatycznie, iż wnioskodawcy zostanie udzielona pomoc lub udzielona w wartości jakiej życzyłby sobie beneficjent. Przyznanie zasiłku celowego nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania, jak i wysokości. Przepis art. 39 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. Decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego lub zasiłku celowego specjalnego zapada w ramach tzw. "uznania administracyjnego", które polega na możliwości dokonania przez organ wyboru jednego z dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie, rozwiązań. Decyzja opisana na wstępie nie narusza ani zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności art. 2, art. 3, art. 8 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ ustalił sytuację materialną, finansową i zdrowotną Strony. Organ wskazał nadto, że wyznacznikami przyznania oraz ustalenia rodzaju i rozmiaru świadczeń są nie tylko sytuacja materialna Wnioskodawcy i cel, któremu pomoc ma służyć, ale także możliwości finansowe MGOPS. Wobec istnienia coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy oraz dysponowania przez organy pomocy społecznej niewystarczającymi środkami przeznaczonymi na udzielanie wsparcia finansowego, nie jest możliwe zaspokajanie wszystkich - nawet niezbędnych - potrzeb osób ubiegających się o pomoc (por. III SA/Kr 153/14). Na powyższe rozstrzygnięcie A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów: * art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości majątkowych; * art. 11 kpa poprzez zaniechanie przez Organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania; * błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, iż organ orzekający w l instancji zna sytuację majątkową skarżącego i prawidłowo ustalił stan faktyczny, orzekając o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów kserokopii dokumentów przedłożonych w Wojewódzkim Zespole Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz wniosków przedłożonych w MGOPS z dnia 3 września 2019 roku, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że skarżący znajduje się w sytuacji nie pozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych z przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art._3_§_1 ustawy z dnia (Dz.U.2019.2325), dalej p.p.s.a., sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. 2019.2678 ) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze tak określone kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2019.1507). Stosownie do tego przepisu, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Choć w przeciwieństwie do zasiłku stałego i okresowego ustawodawca nie sformułował wyraźnie tego obowiązku, to warunek ten wynika z art, 8 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 przysługuje, m.in. (mając na względzie status skarżącego) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 złotych, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, spełniającą przy tym kryteria określone w art. 7 u.p.s. -niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, przewlekle chorą, pozostająca w stałym leczeniu, ubogą. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego - zwrot kosztów wykonania kserokopii dokumentów przedłożonych do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w kwocie 23,20 zł. (wniosek k. 1172 akt adm.) kształtował się poniżej kryterium dochodowego, które w dacie orzekania przez organ wynosiło 701 złotych (art. 8 ust. 1 pkt.1 u.p.s.). SKO błędnie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wysokość dochodu skarżącego osiągniętego we wrześniu zamiast w sierpniu jako w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku przyjmując, że dochód ten stanowiła kwota 645 zł zasiłku stałego. Jak wynika jednak z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, zasiłek stały w kwocie 645 zł przysługiwał skarżącemu od dnia 1 września 2019 r. (decyzja z dnia [...] 2019 r. [...], k. 1194 akt adm.). Także pozostałe wymienione przez SKO zasiłki przysługiwały skarżącemu dopiero od września 2019r. a więc nie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - przyznane były decyzjami wydanymi we wrześniu 2019 r. Jak natomiast wskazał organ l instancji, w sierpniu 2019 r. dochód skarżącego stanowiła kwota 350,50 zł przyznana tytułem zasiłku okresowego decyzją z dnia [...] 2019 r.[...], przyznającą zasiłek okresowy na czas zawieszenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego. Decyzji tej brak w aktach administracyjnych, jednakże fakt jej wydania i wysokość kwoty zasiłku okresowego od 1 maja 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. wynika z zalegającej w aktach wymienionej wyżej decyzji (z jej uzasadnienia) o przyznaniu zasiłku stałego z dnia [...] 2019 r. [...]. Przy czym wskazując na kwotę zasiłku okresowego w sierpniu 2019 r. organ l instancji podał błędne oznaczenie decyzji przyznającej zasiłek okresowy za okres od maja do sierpnia 2019r. Uznając zatem, że dochód skarżącego w sierpniu 2019 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o sporny zasiłek stanowiła kwota zasiłku okresowego oraz kwota przyznanego zasiłku stałego "uzupełniająca" kwotę zasiłku okresowego (art. 106 ust. 8 u.p.s.) należało stwierdzić, że dochód skarżącego w sierpniu 2019r. nie przekroczył kwoty kryterium dochodowego a więc skarżący mógł ubiegać się o zasiłek celowy na warunkach określonych przepisem art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s. Wskazanie przez organ nieprawidłowych danych dotyczących dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie miało więc wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Ustawodawca odstąpił od szczegółowego określenia wysokości zasiłku celowego. Wskazał jednakże przykładowo, w cyt. wyżej art. 39 ust. 2 u.p.s. na katalog potrzeb, które powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności jako należące do elementarnych, podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Zaspokojenie tych potrzeb jest niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14, Lex nr 1513358). Z użytego w art. 39 ust. 1 u.p.s. zwrotu "może" wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s.). Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ przyznający zasiłek celowy jest zobowiązany realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokajania innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych wnioskodawcy. Uznaniowy charakter decyzji powoduje możliwość odmowy świadczenia również wtedy, gdy osoba ubiegająca się o nie spełnia warunki do otrzymania pomocy . Rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Na wszystkie te zasady wynikające z mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej trafnie zwróciło uwagę SKO. Odnosząc natomiast te zasady do przedmiotu postępowania wynikającego z treści wniosku skarżącego z dnia 3 września 2019 r. oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia należało przyznać rację organowi, który trafnie ocenił, iż wnioskowane świadczenie w postaci zwrotu kosztów wykonania kserokopii dokumentów nie mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb życiowych, których zaspokajanie w uzasadnionych przypadkach wynika z celów i zadań pomocy społecznej. Skarżący objęty jest systematyczną pomocą ze strony organów pomocy społecznej, co zdaniem Sądu w sposób oczywisty wynika z treści przedłożonych Sądowi akt administracyjnych. Należy podzielić stanowisko organu, iż koszty wykonania kserokopii dokumentów w kwocie 23, 20 zł. powinien skarżący ponieść ze środków jakie systematycznie otrzymuje w ramach pomocy społecznej. Trafnie nadto wskazało SKO, że wobec istnienia coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy oraz wielkości środków przyznanych organom, nie jest możliwe zaspokajanie wszystkich, nawet niezbędnych potrzeb osób ubiegających się o pomoc. W takiej sytuacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące w istocie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w tym zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości majątkowych. Stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo i w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej niedokładności w zakresie ustalenia wysokości dochodu skarżącego w sierpniu 2019 r. nie miały wpływu na treść decyzji, ponieważ wysokość tego dochodu wynikała w sposób niewątpliwy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nadto, co wymaga podkreślenia, rozstrzygnięta sprawa nie dotyczyła niezaspokojonych potrzeb skarżącego w ogólności, ale przyznania konkretnego świadczenia, jakiego domagał się skarżący, tj. zasiłku celowego na wykonanie kserokopii dokumentów. Obowiązkiem organów nie było więc badanie i ustalanie jakie w dacie orzekania skarżący posiada jeszcze inne niezaspokojone potrzeby. Obowiązkiem tym było natomiast ustalić sytuację bytową i dochodową skarżącego, oraz czy żądany zasiłek mieści się w katalogu potrzeb, zdeterminowanym celami pomocy społecznej i czy w sytuacji w jakiej znajduje się skarżący winny wniosek skarżącego uwzględnić mając na uwadze cele i zasady tej pomocy wynikające z przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1i2 i art. 39 u.p.s. Z obowiązku tego organy wywiązały się w sposób prawidłowy, ustalając w odpowiednim zakresie stan faktyczny niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 39 u.p.s. Dlatego nieuzasadniony jest zarzut nieznajomości przez organy sytuacji majątkowej skarżącego - tym bardziej, że wszystkie dochody i kwoty pozostające w dyspozycji niezaliczone do dochodów pochodzą ze środków pomocy społecznej przyznawanych przez organy, które orzekały w kontrolowanej sprawie. Wbrew też zarzutom skargi organy w sposób prawidłowy uzasadniły podjęte decyzje, wskazując na istotne elementy stanu faktycznego oraz podając motywy, którymi się kierowały odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy. Zdaniem Sądu organy prawidłowo odczytały treść stosowanej normy działając w ramach uznania administracyjnego i ram tych nie przekroczyły. Nie jest bowiem przekroczeniem ram uznania administracyjnego rozstrzygnięcie odmawiające skarżącemu wnioskowanego świadczenia, podjęte po należytym rozważeniu treści i istoty zastosowanego przepisu a następnie odniesieniu tych elementów do sytuacji skarżącego i treści żądania. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi więc cech dowolności, ponieważ motywy, którymi kierował się organ wynikają z analizy stanu faktycznego sprawy w powiązaniu z regulacją wynikającą z treści art. 39 u.p.s. motywy te zostały w sposób jasny, czytelny i zrozumiały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Podjęte więc w niniejszej sprawie decyzje uznać należało za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami, zwłaszcza w sytuacji, gdy organy wskazały na determinanty rozstrzygnięcia, spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności mając na uwadze cel świadczenia, o jakie ubiegał się skarżący. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.