I OSK 348/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 422/20 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 422/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...]. Decyzją z [...] marca 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] stycznia 2020 r. uznającą pobrane przez P.M. świadczenie rodzinne w formie: dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko A.M. za okres od [...] maja 2019 r. do [...] października 2019 r. – za nienależnie oraz w związku z powyższym orzekającą zwrot kwoty należności głównej w wysokości 1.158,00 zł z ustawowymi odsetkami. Na decyzję SKO wniesiona została skarga do WSA. Orzekający w sprawie WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem tego Sądu organy obu instancji wadliwie przyjęły, że dla przyjęcia świadomości wnioskodawcy wystarczające jest pouczenie w decyzji przyznającej świadczenie o treści przepisu art. 25 ust. 1 u.ś.r., przy czym za zbędne organy uznały pouczenie skarżącej o treści art. 11 a u.ś.r. WSA podkreślił, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Zdaniem WSA organy - prowadząc postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia - nie mogą ograniczać się wyłącznie do pouczenia zawartego w decyzji przyznającej świadczenie, zawierającego jedynie treść wybiórczo wybranych przepisów u.ś.r., lecz obowiązane są w oparciu o całokształt akt sprawy ocenić przesłankę świadomości świadczeniobiorcy na okoliczności skutkujące powstaniem nienależnie pobranego świadczenia. Dalej WSA wskazał, że: "już sama okoliczność dokonania przez organy błędnej wykładni przesłanek nienależnie pobranego świadczenia skutkuje uwzględnieniem skargi, niezależnie od wadliwości podnoszonej przez skarżącą argumentacji.". Co więcej zdaniem WSA okoliczności sprawy wskazują na mylne rozumienie przez skarżącą jej sytuacji faktycznej w kontekście przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego i wiązanie jej sytuacji z pojęciem członek rodziny oraz brakiem definicji samotna matka. Wskazał też, że skoro organ miał wiedzę o toczącej się w sądzie sprawie o alimenty, to "winien zachować czujność, a w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia przeprowadzić dogłębne postępowanie wyjaśniającego z udziałem skarżącej na okoliczność zrozumienia pouczenia i jej obowiązków informacyjnych o tych okolicznościach". Ponadto zdaniem WSA, organy obu instancji świadczenie wypłacone za okres od 1 września do 31 października 2019 r. w sposób nieuprawniony uznały za nienależne świadczenie, a wyłączną winę za wypłatę tego świadczenia ponosi organ pierwszej instancji, który niezwłocznie nie zareagował na uzyskaną informację i złożony dokument sądowy. Dodatkowo "uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2020r. nie spełnia normatywnych wymogów, bowiem nie zawiera w ogóle odniesienia się do przesłanki winy skarżącej w powstaniu nienależnego świadczenia, w konsekwencji nie wyjaśnia motywów podjętego w sprawie rozstrzygnięcia". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej SKO zarzuciło naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 roku poz. 2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego. b) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r..", poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku oraz w decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie rodzinne jest niewystarczające do uznania, iż skarżąca była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego, c) art. 11 a ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku oraz w decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie rodzinne jest niewystarczające do uznania, iż skarżąca była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego, 2. przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § ł, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez: - błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a ponadto w toku postępowania o przyznanie świadczenia rodzinnego jak i o uznanie go za nienależnie pobrane organy administracji nie są władne ustalać stanu zdrowia, czy też stanu psychofizycznego wnioskodawcy i uzależniać od tego treść wydanego rozstrzygnięcia, - błędne przyjęcie że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że skarżąca miała problem ze zrozumieniem podpisanego pouczenia, przynajmniej do czasu uznania przez organy administracji, iż wypłacone świadczenie jest nienależne, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego, d) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie czynności kontrolnych polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, skutkujące ponadto naruszeniem zasady zaufania, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie (2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, (3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz (4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. W uzasadnieniu organ podniósł, że WSA dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, a tym samym pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, gdyż "dokonał oceny dowolnej." Dalej SKO wskazało, że wbrew stanowisku WSA pouczeń zawartych na s. 13 i 14 wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałej treści wniosku, zatem zapoznanie się przez skarżącą z treścią składanego wniosku było wystarczające do powzięcia świadomości, że w przypadku zasądzenia alimentów dodatek do świadczenia rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie będzie jej przysługiwać. Zaakcentowało, że nie ma dowodów świadczących o tym, że skarżąca miała kłopot ze zrozumieniem podpisywanego pouczenia i oświadczenia oraz wątpliwości co do ich treści, a żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała – w tym zakresie powołało się na wyrok NSA z 13 września 2017 r., i OSK 2814/16. Samo zaś pouczenie zawarte w formularzu wniosku, jak i w decyzji przyznającej świadczenie, zostały sformułowane w sposób zwięzły i zrozumiały i nie wymagały znajomości przepisów prawa. Kolegium uznało, że skarżąca została prawidłowo pouczona o obowiązku powiadomienia organu administracji I instancji o zasądzeniu alimentów od ojca dziecka oraz o ewentualnych konsekwencjach w przypadku ich zasądzenia. Zaakcentowało także, że w niniejszej sprawie "nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny". W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Spór prawny sprowadza się do tego, czy wypłacany P.M. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka prawidłowo zakwalifikowano jako świadczenie nienależnie pobrane. Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. stanowi bowiem, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Wspomniany przepis ma zastosowanie, gdy świadczenie zostało przyznane i w trakcie jego pobierania zajdą okoliczności uzasadniające zawieszenie bądź wstrzymanie ich wypłaty, ewentualnie ustanie prawa do ich pobierania i o tych okolicznościach świadczeniobiorca nie powiadomi organu, pomimo pouczenia w tym zakresie. Powołany przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Prawo do dodatku ustaje w przypadku zasądzenia alimentów od drugiego z rodziców, co wynika a contrario z przepisu art. 11 a u.ś.r., który stanowi, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12). Analizując treść skierowanych do skarżącej pouczeń stwierdzić należy, że skarżąca została w jasny sposób pouczona o ciążącym na niej, jako świadczeniobiorcy, obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do tego świadczenia. Z kolei art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Odnosząc się do przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane zauważyć trzeba, że nie należą do nich "świadomość" beneficjenta świadczeń rodzinnych co do pobrania nienależnych świadczeń ani "wina" w doprowadzeniu do pobrania takiego świadczenia. Przesłanki winy czy świadomości nienależności pobieranego świadczenia nie zostały bowiem ujęte w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Oznacza to, że obowiązek zwrotu świadczenia rodzinnego powstaje w sytuacji, gdy świadczenie to zostało przyznane na podstawie decyzji, a następnie ustało, gdy doszło do zmiany sytuacji prawnie istotnej z punktu widzenia przyznanego świadczenia, a wnioskodawca został pouczony o braku prawa do jego pobierania. O ile zgodzić się można ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pouczenie w decyzji organu I instancji było niepełne, to właściwe pouczenie o prawie do dodatku z tytułu wychowywania dziecka zostało zawarte w formularzu SR-1, który P.M. podpisała. Trafnie podnosi skarga kasacyjna, że nie ma podstaw do badania stanu świadomości wnioskodawcy, a złożenie podpisu pod formularzem stanowi potwierdzenie pouczenia świadczeniobiorcy. Podzielić należy natomiast stanowisko Sądu I instancji, że P.M. nie może być "ukarana" za okres pobierania świadczenia od momentu wpływu do organu wyroku Sądu Rejonowego w [...] zasądzającego alimenty na rzecz małoletniej. Wydaje się, że bardziej jednoznacznej informacji o ustaniu prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka organ nie mógł otrzymać. Nie było żadnych przeszkód aby na podstawie art. 32 u.ś.r. organ orzekł o skróceniu okresu świadczeniowego i tym samym wstrzymał wypłatę świadczenia. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy orzekając w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego weźmie pod uwagę poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące określenia okresu pobierania świadczenia nienależnego. Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.