II GSK 1973/21

Sygn. akt II GSK 1973 /21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt I SAB/Ke 1/21 w sprawie ze skargi H.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach w sprawie zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SAB/Ke 1/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach w punkcie pierwszym orzeczenia zobowiązał Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim przyznał od Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach na rzecz skarżącej H. S. sumę pieniężną w kwocie 3000 złotych, w punkcie czwartym oddalił skargę w pozostałej części oraz w punkcie piątym zasądził od Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten poprzedzony był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kiecach z 30 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 38/19, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r. sygn. I OSK 539/20. Skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w punkcie II w części, w której orzeczono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III w całości oraz w punkcie V w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie od H. S. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach kosztów postępowania kasacyjnego oraz orzeczenie co do całości kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ wnoszący skargę kasacyjną dopuścił do przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyznanie od organu na rzecz skarżącej H. S. sumy pieniężnej 3.000 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie kwestionuje prawa H. S. do wniesienia skargi, jak również ustalenia, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ nie zgodził się jednak z ustaleniem, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz związanym z tym zasądzeniem na rzecz skarżącej 3000 zł. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu ustalając, że zwłoka w załatwieniu sprawy trwa nieprzerwanie od dnia 16 kwietnia 2015r. i że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił bądź niewłaściwie ocenił wszystkie wynikające z materiału dowodowego okoliczności. Przede wszystkim nie uwzględniono, że po otrzymaniu przez pełnomocnika H. S. pisma dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lutego 2017r. do dnia [...] grudnia 2018r. tzn. dnia otrzymania "Ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a." nie było ponawiane żądanie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 na działkę nr [...]. W ocenie organu należało uwzględnić usprawiedliwione przekonanie organu, że H. S. zaniechała żądania wykonania zjazdu i z tego względu nie podejmowano dalszych działań w sprawie. Z kolei w okresie od 1 stycznia do 24 kwietnia 2019r. akta sprawy w wyniku skarg i odwołań wnoszonych przez pełnomocnika H. S. znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach. Kwestionując zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że organ nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ podnosił, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Jakkolwiek postanowienie to zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w przekonaniu organu nie jest to równoznaczne z niezałatwieniem sprawy. Organ kwestionował również pogląd o obowiązku organu prowadzenia postępowania administracyjnego w okresie, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Skarżący kasacyjnie organ wywodził też, że skoro brak jest podstaw do oceny, że postępowanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa, nadto że H. S. w związku z postępowaniem organu nie doznała jakiejkolwiek szkody nie było dostatecznych podstaw do przyznania jej sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podważa jedynie ustalenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz kwestionuje zasadność przyznania skarżącej sumy 3000 zł. Odnosząc się do tak zarysowanych kwestii spornych, trzeba przede wszystkim zauważyć, że pojęcie rażącego naruszenie prawa użyte w art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zostało zdefiniowane w ustawie. Ma ono charakter niedookreślony i pozostawia do dyspozycji sądu pewien zakres swobody interpretacji oraz prawnej kwalifikacji okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Pomimo różnic, jakie zarysowały się w doktrynie prawa i w orzecznictwie w kwestii interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa, na tle art. art. 149 § 1a p.p.s.a. (zob.: W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015 r., z. 12, poz. 116 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo) istnieje zasadniczo zgoda co do tego, że zagadnienie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania należy ocenić kierując się kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Powszechnie przyjmuje się też, że w przepisie tym chodzi o naruszenie oczywiste, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że przewlekłe prowadzenie sprawy o charakterze rażącego naruszenia prawa mają miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za przewlekłe prowadzenie sprawy. Stąd też za usprawiedliwione dążeniem do wydania rozstrzygnięcia w sprawie mogą być uznane tylko te czynności organu administracji, które pozwalają ustalić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa. Wedle wynikającej z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady szybkości i prostoty postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Działania administracji powinny więc charakteryzować się tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ nie sprostał tym wymaganiom i przewlekle prowadził postępowanie, o czym orzekł Sąd pierwszej instancji w punkcie II. zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie to pozostaje niekwestionowane. Organ nie zgadza się z ustaleniem, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wywodząc, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bądź niewłaściwie ocenił wszystkie wynikające z materiału dowodowego okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest usprawiedliwione. O kwalifikacji przewlekłego prowadzenia postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa zadecydowało przede wszystkim znaczące przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okres podczas którego skarżąca nie wykazywała aktywności w sprawie, a który poprzedzony był składanymi kilkoma pismami z prośbą o rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji administracyjnej oraz pisemnymi odpowiedziami organu, nie może usprawiedliwiać organu w zakresie braku załatwienia sprawy w przewidzianej prawem formie. Za niezależną od organu przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy nie można uznać bowiem braku znajomości przepisów prawa przez organ administracji publicznej. Organ winien działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Przekonania organu, że H. S. zaniechała żądania wykonania zjazdu nie można zatem uznać za usprawiedliwione. Okres w którym akta znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach - od [...] stycznia do [...] kwietnia 2019 r, również nie usprawiedliwia przewlekłości postępowania, które trwało od [...] kwietnia 2015 r. Podobnie usprawiedliwienia takiego nie może stanowić wydanie postanowienia z [...] lutego 2019 r., którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienie to zostało bowiem uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie doprowadziło zatem do załatwienia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również uznać za trafny poglądu organu o braku obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w okresie, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Uznać zatem należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż procedowanie organu stanowi jaskrawy przykład złamania zasady szybkości postępowania, zasady zaufania do działania organów administracji i w konsekwencji pozbawienia strony prawa do załatwiania jej sprawy w rozsądnym terminie, zatem miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie zostało skutecznie podważone w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Z kolei treść art. 149 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że środki ochrony prawnej przewidziane w tym przepisie tj. wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny i ich zastosowanie pozostaje w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Instrument procesowy, o którym mowa, jest rozwiązaniem nowym na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Został przez ustawodawcę wprowadzony, ponieważ dotychczas istniejące środki ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej okazały się niewystarczające. Zapewnić ma on możliwość udzielenia przez sąd administracyjny bardziej efektywnej ochrony jednostki. Obok funkcji represyjnej i prewencyjnej, które realizowane są także przez wymierzenie grzywny, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej pełni również funkcję kompensacyjną – za krzywdę której doznała na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącej, że nie jest ona bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jej sprawy i że obejmuje skarżącą ochroną. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz.1843 z późn. zm.). Kwota otrzymywana na tej podstawie jest zatem szczególna formą zadośćuczynienia dla strony postępowania, która wywołuje jednocześnie uboczny skutek w postaci represji finansowej wobec Państwa, zaniedbującego podjęcia określonych działań, w szczególności organizacyjnych, mających na celu zapewnienie sprawnego i rzetelnego postępowania administracyjnego. Jest to surogat zadośćuczynienia za negatywne przeżycia związane z przewlekłością postępowania. Na zakończenie wymaga podkreślenia, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest możliwe w każdym z przypadków uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 149 §1 pkt 1-3 p.p.s.a. Stosowanie tych środków nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zatem uznać za usprawiedliwione stanowiska organu, że przyznanie sumy pieniężnej związane jest z uznaniem, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest też usprawiedliwiony, wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, że H. S. w związku z postępowaniem organu nie doznała jakiejkolwiek szkody, nie było zatem dostatecznych podstaw do przyznania jej sumy pieniężnej. Jak wskazano wyżej przyznanie skarżącej sumy pieniężnej pełni również funkcję kompensacyjną – za krzywdę której doznała na skutek wadliwego działania organu administracji publicznej. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej nie była w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionowana. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.