II OSK 217/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 47/21 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 47/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] października 2020 r., [...], którą organ ten odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...]. Tą ostatnią decyzją Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy (zmieniając rozstrzygnięcie tylko w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] – o nałożeniu na D. H. , M. C. i J. H. jako współwłaścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy [...] we Wrocławiu, rozbudowanego w części dotyczącej lokalu nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H. reprezentowany przez profesjonalną pełnomocnik zarzucając naruszenie: 1. art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.", z zastrzeżeniami co do sposobu przywołania w skardze kasacyjnej tego i dalszych aktów prawnych – zob. niżej) na skutek braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1 lit b i c (dotyczącego nieprawidłowego stanowiska organów, iż brak dokumentacji projektowej i pozwolenia na budowę w aktach organów i w archiwach skutkuje uznaniem, iż w sprawie doszło do samowoli budowlanej, gdy tymczasem w rzeczywistości fakt ten może świadczyć wyłącznie o braku tej dokumentacji) – w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi normami Sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1 lit b i c – gdy tymczasem, w świetle powołanej normy uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich, 3. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 w zw. art. 145 § 1 pkt 2 "k.p.a." (z zastrzeżeniami co do sposobu przywołania aktów prawnych – zob. niżej) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia Głównego Inspektora pomimo, że decyzja ta rażąco narusza art. 7, 8 oraz art. 77 i 80 "k.p.a." na skutek dokonania ustaleń w sprawie w sposób całkowicie dowolny, nie poparty odpowiednimi dowodami oraz na skutek braku ustalenia istotnych okoliczności sprawy, co w szczególności dotyczy stwierdzenia, że w sprawie miało miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego bez zgody właściwego organu, w sytuacji gdy w rzeczywistości inwestor M. H. dochował wszelkich wymaganych prawem formalności; 4. art. 7 i 9 w zw. art. 145 §1 pkt 2 "k.p.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, pomimo rażąco naruszała ona art. 7 i 9 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 "k.p.a." poprzez przerzucanie na skarżącego oraz członków jego rodziny skutków zaniedbań organów administracji, to jest skutków braku odnalezienia dokumentacji związanej z robotami budowlanymi na nieruchomości przy al. [...] we Wrocławiu – tylko na tej podstawie, że w aktach organów są materiały dotyczące wcześniejszej inwestycji niż sporna, w sytuacji gdy zgodnie z powołaną normą organy zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie obywateli; 5. art. 63 ust. 1 "ustawy Prawo budowlane" (z zastrzeżeniami co do sposobu przywołania aktów prawnych – zob. niżej) w zw. z art 103 ust. 2 tej ustawy art. 145 § 1 pkt 2 "k.p.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt lit a P.p.s.a., na skutek braku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia norm z art. 63 ust. 1 "ustawy Prawo budowlane" w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 "k.p.a." w wyniku uznania, że brak dokumentacji związanej z obiektem budowlanym obciąża skarżącego, w sytuacji gdy przytoczony przepis, wprowadzający obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego, nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a do robót budowlanych wykonanych przed tą datą organy administracji budowlanej nie mogą wyciągać żadnych negatywnych skutków dla inwestora z powodu braku tej dokumentacji. Zdaniem skarżącego powyższe naruszenia skutkowały rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 "ustawy Prawo budowlane" w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a. poprzez "błędne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie znajduje zastosowanie w/w norma, gdy tymczasem w sprawie brak jest podstaw dla nałożenia na skarżącego obowiązków z tej normy". Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniosła o "przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania", uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz wystąpiła o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego akcentowała między innymi, że w sprawach dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne – zgodnie z art. 103 ust. 2 "ustawy Prawo budowlane" – nie stosuje się art. 48, lecz przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Powyższa zasada obejmuje wszystkie obiekty budowlane, które wybudowane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jednakże, aby stwierdzić, że budowa określonego obiektu budowlanego zrealizowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. stanowi samowolę budowlaną należy poczynić niebudzące wątpliwości i wyczerpujące ustalenia w kwestii braku pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżącego podkreślała, że "tymczasem przeprowadzone postępowanie nie wykazało takich faktów, które mogłyby stanowić podstawę do postawienia zarzutów co do samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, realizacji inwestycji". Organowi powiatowemu nie udało się co prawda odnaleźć pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją projektową tej inwestycji – jednak dowodzi to tylko braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast dowodu na to, iż rozbudowa została wykonana samowolnie bądź w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. odpowiedź na skargę kasacyjną przedłożyła M. A. Zwróciła między innymi uwagę, że sporna rozbudowa jest udokumentowana i jej projekt zachował się w archiwum Wydziału Architektury we Wrocławiu. Został on zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 1971 r. [...]. Rozbudowa objęta postępowaniem została zrealizowana niezgodnie z projektem. M. A. wywodziła dalej, że w zaistniałej sytuacji w odniesieniu do spornej rozbudowy należało przedłożyć projekt budowlany zamienny. Taki projekt został złożony [...] listopada 2017 r., lecz wymagał on uzupełnienia. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2020 r., [...] Powiatowy Inspektor odmówił zatwierdzenia złożonego projektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Co więcej, jeżeli objęte zarzutami przepisy prawa są ogólne i funkcjonują w pewnym kontekście normatywnym (na przykład są to przepisy odwołujące do innych regulacji czy współstosowane z innymi regulacjami) w zasadzie należy oczekiwać również, że stosowne powiązania normatywne zostaną w skardze kasacyjnej wskazane i wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnik J. H. nie spełnia wyżej opisanych standardów. Rozpatrywany środek zaskarżenia jest sporządzony niestarannie. Żaden akt przywołany w skardze kasacyjnej nie został należycie wskazany z daty, nazwy i z powołaniem publikatora urzędowego. Ponad wszystko wreszcie, możliwe do zidentyfikowania ogólne przepisy postępowania przywołane w skardze kasacyjnej nie zostały należycie powiązane z ich otoczeniem normatywnym, co wpłynęło negatywnie na możliwości merytorycznego badania skargi kasacyjnej. Część przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie koresponduje z przedmiotem sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że niniejsza sprawa dotyczy nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] (w zasadniczej części) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...], którą nałożono na D. H. , M. C. i J. H. współwłaścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego) przy [...] we Wrocławiu rozbudowanego w części dotyczącej lokalu nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Genezą takiej decyzji było ustalenie, że dla budynku przy [...] we Wrocławiu w archiwach Urzędu Miejskiego Wrocławia Wydział architektury i Budownictwa odnaleziono akta postępowania w sprawie jego rozbudowy zakończonego decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław "Fabryczna" z dnia [...] czerwca 1971 r., [...]. Jednocześnie dokonano weryfikacji, czy nie były prowadzone inne postępowania, względnie wydane inne decyzje. Powiatowy Inspektor zwracał się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wskazanie czy organ ten udzielał pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części tego budynku bądź przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu ww. robót budowlanych. Wedle pisma Prezydenta Miasta Wrocławia (Wydział Architektury i Budownictwa) z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] w rejestrach prowadzonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma wniosków ani zawiadomień o zakończeniu tych robót budowlanych. Po dokonano kontroli spornego budynku ustalono, że w stosunku do zatwierdzonego decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław-Fabryczna z dnia [...] czerwca 1971 r. projektu budowlanego rozbudowy dopuszczono się istotnych odstępstw. Uległa zmianie długość obiektu budowlanego, a co za tym idzie też powierzchnia zabudowy i kubatura. W rezultacie Powiatowy Inspektor wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...], którą nałożono na właścicieli budynku obowiązek przedstawienia projektu budowalnego zamiennego, a decyzja ta została (w zasadniczej części) utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora objętą postępowaniem nieważnościowym decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Jak wiadomo, Główny Inspektor w obecnie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora. W kontekście powyższego nie można uznać za skuteczne zarzutów naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 "p.p.s.a.". W tym miejscu należy zaznaczyć, że autorka skargi kasacyjnej wprawdzie wskazała na wstępie skargi kasacyjnej, iż ma na myśli ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie sprecyzowała publikatora tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, w świetle okoliczności sprawy, że zaskarżono wymienione wyżej przepisy wedle brzmienia aktualnego na dzień wydania skarżonego wyroku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Autorka skargi kasacyjnej twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wyżej wymienione przepisy procesowe, gdyż nie rozpoznał zarzutów zawartych w punktach 1 lit. b i c skargi. Obejmowały one uchybienie przepisom: art. 7 i 9 "k.p.a." w zw. z art. 63 ust. 1 "ustawy Prawo budowlane" (pkt 1 lit. b) oraz art. 63 ust. 1 "ustawy Prawo budowlane" w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 "k.p.a."). Na stronach od 4-6 uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczono głównie orzecznictwo wskazujące na obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze. Autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśniła jednak, w jaki sposób nierozpoznanie (wprost) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawionych w skardze zarzutów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przywołane w punktach 1 lit. b i c skargi zarzuty nie korespondują przedmiotowo ze sprawą. Wyjaśnić to można odnosząc się do tych zarzutów zarazem jako zarzutów skargi kasacyjnej (punkt 1 lit. b i punkt 2), gdyż zostały one w niej też powtórzone, tyle tylko, że z dodatkowym powiązaniem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zajęcie stanowiska w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7 i 9 "k.p.a." i art. 63 ust. 1 "ustawy Prawo budowlane" wymaga ponownie poczynienia uwagi dotyczącej należytego sporządzenia skargi kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej w żadnym miejscu nie wyjaśnia, jaki akt prawny ma na myśli wskazując na "k.p.a.". Jest to mankament skargi kasacyjnej, jako że z powodów opisanych na wstępie (ze względu na charakter rozpatrywanego środka zaskarżenia) należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika precyzji w formułowaniu zarzutów naruszenia prawa. Oczywiście w tym konkretnym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, iż zgodnie z powszechnie przyjętą praktyką przez "k.p.a." należy rozumieć ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Można też założyć, że autorka skargi kasacyjnej miała na myśli brzmienie tej ustawy aktualne na datę wydania zaskarżonej decyzji, a więc zawarte w tekście jednolitym Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. (dalej "K.p.a."). Zarzucając naruszenie art. 7 i 9 K.p.a. pełnomocnik J. H. łączy to naruszenie z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., twierdząc, że Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić decyzję Głównego Inspektora (z uwagi na rażące naruszenie art. 7 i 9 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż doszło do "przerzucenia na skarżącego oraz członków jego rodziny skutków zaniedbań organów administracji, to jest skutków braku odnalezienia dokumentacji związanej z robotami budowlanymi na nieruchomości przy al. [...] we Wrocławiu". Powyższy zarzut jest bezzasadny. Nie sposób zrozumieć co autorka skargi kasacyjnej miała na myśli łącząc wymienione regulacje i jak chciała odnieść je do istoty sprawy. Art. 7 i 9 K.p.a. wyrażają zasady postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę informowania stron. Art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi o przesłance wznowienia postępowania, gdy "decyzja została wydana w wyniku przestępstwa". W tym kontekście autorka skargi kasacyjnej przekonuje, że przerzucono na skarżącego i jego rodzinę skutki zaniedbań organów administracji, to jest braku odnalezienia dokumentacji związanej z robotami budowlanymi na nieruchomości przy al. [...] we Wrocławiu. Po pierwsze nie naruszono zasad prawdy obiektywnej i informowania. W niniejszej sprawie organy dokładnie zbadały archiwa i ustaliły jednoznacznie, że budynek przy al. [...] we Wrocławiu był rozbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast od warunków tego pozwolenia odstąpiono w sposób istotny. Są to okoliczności obiektywnie wynikające ze starannie zebranego materiału dowodowego. Zachodziła więc podstawa do prowadzenia postępowania naprawczego, któremu zresztą skarżący, po dacie wydania decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...], się nie przeciwstawiał, a wręcz przedłożył organowi projekt zamienny. Wskazaną decyzję podważył w trybie nieważnościowym dopiero, gdy napotkał problemy z zatwierdzeniem owego projektu zamiennego. W całą pewnością nie naruszono art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten odnosi się do innej procedury (wznowieniowej) i nie był w niniejszej sprawie stosowany. Niniejsza sprawa dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności. Z tych samych powodów jak opisano powyżej nie można było też uwzględnić zarzutu naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 w zw. art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolejna grupa przepisów objętych podstawami skargi kasacyjnej objęła naruszenie art. 63 ust. 1 "ustawy Prawo budowlane" w zw. z art 103 ust. 2 tej ustawy art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt lit a P.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że autorka skargi kasacyjnej nie precyzuje ani daty ani publikatora aktu prawnego określonego jako "ustawa Prawo budowlane". Łączy art. 63 ust. 1 tej ustawy z przepisem przejściowym – art. 103 ust. 2 tego aktu prawnego. Można domyślać się, że pełnomocnik J. H. miała na myśli ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W jej ocenie wymienioną regulację (art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego) zastosowano w odniesieniu do skarżącego za okres poprzedzający wejście w życie ustawy Prawo budowalne, wyprowadzając wobec niego negatywne skutki prawne z powodu nie okazania dokumentacji budynku za okres, gdy nie było prawnego obowiązku jej przechowywania. Na ocenę powyższego zarzutu rzutują są jego mankamenty konstrukcyjne. Jeszcze raz należy podkreślić, że autorka skargi kasacyjnej zarzuca stosowanie art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do skarżącego za okres sprzed wejścia w życie ustawy. Odnosi się więc do nieskonkretyzowanego w czasie brzmienia tej regulacji, a – jak zaznaczono – nie podano w skardze kasacyjnej publikatora "ustawy Prawo budowlane". W dacie wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 63 ust. 1 w niej nie było. Nie wiadomo więc, którą regulację w istocie autorka skargi kasacyjnej kwestionuje. Naczelny Sąd Administracyjny domyśla się pewnych intencji, które legły u podstaw zarzutów skargi kasacyjnej, jednakże wobec tak dalekiej niestaranności pełnomocnika, nie może wywiedzionych zarzutów rozpoznać. Zupełnie niezrozumiały jest zamysł pełnomocnika J. H. przywołania w skardze kasacyjnej art. 103 ust. 2 "ustawy Prawo budowlane" (przy założeniu, że zarzut dotyczy ustawy z 1994 r.). Przepis ten wyłącza stosowanie art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Niniejsza sprawa dotyczy tymczasem decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, a co więcej, decyzji wydanej w procedurze z art. 50-51 P.b. Art. 103 ust. 2 "ustawy Prawo budowalne" nie był więc stosowany. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 "ustawy Prawo budowlane" w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a. poprzez "błędne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie znajduje zastosowanie w/w norma, gdy tymczasem w sprawie brak jest podstaw dla nałożenia na skarżącego obowiązków z tej normy". Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w tym miejscu, że kontrola legalności przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczyła decyzji wydanej w trybie art. 156 i nast. K.p.a. Aby więc skutecznie podważyć zaskarżoną decyzję skarżący powinien przede wszystkim podnieść zarzut naruszenia przepisów stanowiących o zaistnieniu przesłanek nieważnościowych (czego w skardze kasacyjnej nie uczynił) i przenieść to na podstawy prawne decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] (która była w postępowaniu nieważnościowym kwestionowana). Pełnomocnik J. H. twierdzi natomiast tylko, że naruszono art. 51 ust. 1 pkt 3 "ustawy Prawo budowlane". Z całokształtu skargi kasacyjnej wynika jedynie, iż zarzut ten jest oparty na założeniu o niewyczerpującym zbadaniu okoliczności sprawy w kontekście hipotetycznej możliwości istnienia w obrocie niesprecyzowanej decyzji mogącej świadczyć, że rozbudowa przeprowadzona w budynku przy al. [...] we Wrocławiu była legalna. Zarzuty skarżącego kasacyjnie, skądinąd chaotycznie i ogólne, dotyczą więc postępowania dowodowego, a tylko na ich bazie nie można skutecznie formułować twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.