I GSK 1092/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 129/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla rolników dotkniętych kryzysem COVID-19 oddala skargę kasacyjną. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze zaskarżył skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 129/21. Wyrokiem tym została uchylona decyzja Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR lub Organ odwoławczy) z (...)r. nr (...) w przedmiocie pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19 1 odmawiająca przyznania pomocy (...). Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy: (...) (...) r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19, w którym oświadczył, że według stanu na dzień 1 marca 2020 r. prowadził produkcję kurcząt rzeźnych w rozmiarze co najmniej 1000 sztuk oraz w okresie od dnia 15 marca 2020 r. do dnia 15 czerwca 2020 r. dokonał przemieszczenia kurcząt rzeźnych. W trakcie postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Organ I instancji) na podstawie danych z rejestru Głównego Inspektoratu Weterynarii oraz informacji uzyskanych od Powiatowego Lekarza Weterynarii w (...) o miejscu i wielkości prowadzenia produkcji drobiu, według stanu na dzień 1 marca 2020 r. oraz dokonanych przemieszczeniach stwierdził, że na terenie dwóch ferm wskazanych we wniosku wielkość produkcji na dzień 1 marca 2020 r. (maksymalna wielkość 1 wsadu brojlerów lub kur hodowlanych obowiązująca 1 marca 2020 r.), wynosiła zero sztuk. Organ I instancji wydał (...) r. decyzję odmawiającą przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz tiret pierwsze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1467, dalej: rozporządzenie). Na skutek rozpatrzenia wniesionego przez Stronę odwołania, Organ odwoławczy decyzją z dnia (...) r. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Ustalił, że Strona na fermie w miejscowości (...) dokonała przemieszczenia zwierząt (kurcząt rzeźnych) w okresie od 15 marca 2020 r. do 15 czerwca 2020 r., oraz że nie prowadziła produkcji kurcząt rzeźnych na dzień 1 marca 2020 r. Organ odwoławczy uznał, że w przypadku fermy w (...) nie została spełniona przez Stronę jedna z przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt. 3 lit. a Rozporządzenia, natomiast w przypadku fermy w (...) nie zostały spełnione obie przesłanki § 2 ust. 1 pkt. 3 lit. a Rozporządzenia. Organ odwoławczy nie zgodził się z interpretacją Strony, że brak brojlerów na fermach w dniu 1 marca 2020 r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, ponieważ produkcja prowadzona jest w sposób ciągły, a brak brojlerów w tym dniu wynika z faktu, iż jest to okres pomiędzy wstawieniami (w tym czasie obiekty były przygotowywane do wstawienia piskląt) i wynika z przyjętego harmonogramu pracy. W ocenie Organu kluczowymi zapisami w rozporządzeniu określającym warunki przyznania pomocy jest zapis § 2 ust. 1 pkt. 3 lit. a oraz § 2 ust. 5 Rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego istotnym jest fakt, że w powyższych regulacjach użyto zwrotu "według stanu na dzień", a ponadto nie zawarto żadnych innych wskazań służących do wyznaczenia rozmiaru produkcji. Nadto w § 2 ust. 6 pkt 8 Rozporządzenia sprecyzowano, iż Główny Lekarz Weterynarii przekazuje Prezesowi ARiMR dane, o którym mowa w ust. 5, zawierające maksymalną obsadę zwierząt w odniesieniu do produkcji kurcząt rzeźnych. Wobec powyższego, w ocenie Organu odwoławczego rozmiar produkcji, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt. 3 lit. a rozporządzenia, odpowiada maksymalnej obsadzie kurcząt rzeźnych według stanu na dzień 1 marca 2020 r. Organ II instancji podkreślił, że organem odpowie....)dzialnym za prawidłowość tych danych jest - zgodnie z § 2 ust. 6 Rozporządzenia - Główny Lekarz Weterynarii. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że Strona nie negowała faktu, iż w dniu 1 marca 2020 r. na fermach w (...) i (...) nie było obsady kurcząt rzeźnych. W skardze na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (...) podkreślił, iż w rozporządzeniu jest mowa tylko i wyłącznie o "prowadzeniu produkcji drobiu na dzień 1 marca 2020 r." i o "rozmiarze produkcji przekraczającej 1000 sztuk." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wyrok wskazał na treść §2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia, zgodnie z którym pomoc przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 39b ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym", jeżeli ten rolnik lub jego małżonek: według stanu na dzień 1 marca 2020 r. prowadził produkcję kurcząt rzeźnych w rozmiarze co najmniej 1000 sztuk oraz w okresie od dnia 15 marca 2020 r. do dnia 15 czerwca 2020 r. dokonał przemieszczenia kurcząt rzeźnych, gęsi rzeźnych lub indyków rzeźnych. WSA wskazał, że Organ oparł się na piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w (...) z (...) r., w których wskazano m.in., że wielkość produkcji na 1 marca 2020 r. wynosiła 0 sztuk. Pismo to nie zawiera jednak informacji, na jakiej podstawie przyjęto taki rozmiar produkcji. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do § 2 ust. 5 Rozporządzenia rodzaj produkcji i jej rozmiar, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, oraz informację o przemieszczeniu zwierząt, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, ustala się na podstawie danych udostępnionych ARiMR przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, przy czym rodzaj produkcji i jej rozmiar ustala się na podstawie: 1) decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421), albo 2) rejestru, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - według stanu na dzień 1 marca 2020 r. W aktach sprawy brak odpisu któregokolwiek z tych dokumentów. Oznacza to zatem, że nie jest możliwe ustalenie czy treść załączników do pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii oparto na prawidłowych danych. WSA zauważył, że organy te utożsamiają zawarte w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia sformułowanie "według stanu na dzień 1 marca 2020 r. prowadził produkcję [...] w rozmiarze" z rzeczywistą obsadą fermy wyłącznie w tym dniu. W ocenie Sądu I instancji taka wykładnia § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a ) Rozporządzenia jest nieprawidłowa. Nie można zatem przyjąć, że "prowadzenie produkcji" jest działaniem krótkotrwałym, jednorazowym, a jej rozmiar można określić na podstawie danych z jednego dnia. W trakcie prowadzenia produkcji kurcząt rzeźnych mogą wystąpić etapy, podczas których na fermach nie będzie fizycznie zwierząt. Może być to związane np. z ich wywozem do rzeźni czy też koniecznością uprzątnięcia fermy pomiędzy kolejnymi wstawieniami kurcząt. Nie oznacza to jednak, że produkcja, rozumiana jako proces, nie jest prowadzona. Zatem ustalanie rozmiaru prowadzenia produkcji według stanu na konkretny dzień, nie może polegać na sprawdzeniu obsady zwierząt na fermie w tym dniu. WSA wskazał na odpowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na interpelację poselską z 17 września 2020 r. nr 11337. Zauważył też, że stosownie do § 2 ust. 6 pkt 8 Rozporządzenia Główny Lekarz Weterynarii przekaże Prezesowi Agencji w terminie do dnia 1 września 2020 r. dane, o których mowa w ust. 5, zawierające maksymalną obsadę zwierząt w odniesieniu do rodzaju produkcji, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Zatem obowiązek nałożony na Głównego Lekarza Weterynarii obejmuje przekazanie informacji nie o obsadzie zwierząt ale o "maksymalnej obsadzie zwierząt". Przepis ten oznacza, że nie jest istotna rzeczywista obsada zwierząt w danym dniu ale maksymalna możliwa obsada. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia przez nieprawidłowe przyjęcie, iż ustalenie rozmiaru prowadzenia produkcji kurcząt, według stanu na konkretny dzień, nie może polegać na sprawdzeniu obsady zwierząt na fermie w tym dniu. Podnosząc ten zarzut wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. o rozpoznanie skargi kasacyjnej w postępowaniu uproszczonym. Organ uzasadniając skargę podnosił, że interpretacja § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do konkluzji sprzecznej z celem Rozporządzenia i sprzecznej z celem pomocy, gdyż pozwala przyznać pomoc producentowi rolnemu posiadającemu jedynie możliwość prowadzenia produkcji kurcząt bez rzeczywistego prowadzenia takiej produkcji, co mogłoby prowadzić do nadużyć. W ocenie Organu Sąd I instancji błędnie przyjął, iż § 2 ust. 6 pkt 8 rozporządzenia COVID zobowiązanie Głównego Lekarza Weterynarii do przekazania informacji nie o obsadzie zwierząt ale o "maksymalnej obsadzie zwierząt". W odpowiedzi na skargę kasacyjną (....) wniósł o jej oddalenie, nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 ppsa rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżący kasacyjnie Organ zrzekł się rozprawy, a Skarżący w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie kwestii wykładni i zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19". Zgodnie z tym przepisem pomoc przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 39b ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym", jeżeli ten rolnik lub jego małżonek według stanu na dzień 1 marca 2020 r. prowadził produkcję drobiu hodowlanego w związku z prowadzeniem produkcji jaj wylęgowych kur rzeźnych w rozmiarze co najmniej 1000 sztuk, lub kurcząt rzeźnych w rozmiarze co najmniej 1000 sztuk, oraz w okresie od dnia 15 marca 2020 r. do dnia 15 czerwca 2020 r. dokonał przemieszczenia kurcząt rzeźnych, gęsi rzeźnych lub indyków rzeźnych. Kluczowe znaczenie w sporze między organami a Skarżącym ma wykładnia określenie "prowadzić produkcję". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia tego określenia dokonana przez Sąd I instancji oparta na słownikowym znaczeniu użytych słów jest prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie produkcji zwierzęcej kurcząt rzeźnych przez producenta rolnego jest procesem trwającym w czasie od rozpoczęcia tego procesu przez dokonanie ich obsady (przez nabycie kurcząt lub ich wyhodowanie począwszy od nabycia lub wyprodukowania jajek), poprzez proces wzrastania i tuczu, aż do zbycia w celu uboju. Ciągłość produkcji może przy tym dotyczyć produkcji poszczególnych partii kurcząt w różnych fazach rozwoju, jak też prowadzenie jednocześnie tylko jednej partii kurcząt i rozpoczynanie nowej partii po sprzedaży całej obsady poprzednio wyhodowanej. Przy wymianie jednej obsady kurcząt na kolejną może przy tym zachodzić okres przerwy, kiedy przez przejściowy okres między jedną obsadą zwierząt, a kolejną uzasadnione jest przerwa na niezbędne czynności technologiczne czy organizacyjne, kiedy żadne zwierzę nie pozostaje fizycznie w miejscu hodowli. Nie oznacza to, że w okresie takiej uzasadnionej technologicznie czy organizacyjnie przerwy producent rolny zaprzestaje prowadzenia tej produkcji. Należy też zauważyć, że produkcja nie jest utożsamiana z bieżącą obsadą zwierząt. Jak wynika z § 6 ust. 6 pkt 6 i 8 rozporządzenia Główny Lekarz Weterynarii przekazuje Prezesowi Agencji w terminie do dnia 1 września 2020 r. dane o rodzaju produkcji i jej rozmiarze zawierające informacje o prowadzeniu określonej produkcji oraz dane o maksymalnej obsadzie zwierząt w odniesieniu do rodzaju produkcji. Tak więc w ramach prowadzenia produkcji obsada zwierząt jest z natury rzeczy zmienna. Dla uzyskania pomocy istotne jest, by rozmiar produkcji prowadzonej w okresie obejmującym 1 marca 2020 r. był nie mniejszy niż 1000 sztuk. W takim, jak to przyjął Sąd I instancji, rozumieniu określenia "prowadzić produkcję" utwierdza treść kolejnego warunku uzyskania pomocy, to jest konieczności przemieszczenia kurcząt rzeźnych w okresie od 15 marca do 15 czerwca 2020 r. Dla przemieszczenia kurcząt rzeźnych poczynając od 15 marca 2020 r., ich cykl produkcyjny powinien trwać już 1 marca 2020 r. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić przyznanie pomocy od faktycznej obsady zwierząt w dniu 1 marca 2020 r., powinien wprost wskazać, że przyznanie pomocy uzależnione jest od obsady zwierząt w dniu 1 marca 2020 r. , a nie używać stwierdzenia, że zależy od "prowadzenia produkcji w tym dniu" i od przemieszczenia pomiędzy 15 marca a 15 czerwca 2020 r. Należy też wskazać, że gdyby nawet przyjąć, że brzmienie przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia pozostawia wątpliwości co do treści normy prawnej, to wobec tego, że interpretacja proponowana przez organy prowadziłaby do odebrania stronie uprawnienia, to zgodnie z art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wątpliwość ta powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony. Zatem należało uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia. Nie można przy tym przyjąć, że WSA dokonał niewłaściwego zastosowania tego przepisu, bowiem sam tego przepisu nie zastosował, a zalecił tylko organom zastosowanie tego przepisu przy wykładni przedstawionej przez sąd, wskazał też na naruszenia przepisów postępowania, przy czym zarzut naruszenia przepisów postępowania nie był objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ppsa.