I GSK 1378/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 321/21 w sprawie ze skargi C. Ś. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Ś. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 321/21 oddalił skargę C. Ś. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu wraz z odsetkami za zwłokę. C. Ś. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie i uchylenie decyzji Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - prawa materialnego to jest art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż podstawą obowiązku o charakterze podatkowym może być przepis niejasny, nieprecyzyjny, a tym samym przepis, który wbrew treści art. 7 Konstytucji RP, przyznaje organowi prawo do działania w granicach nieokreślonych i prawo do oceny wydatkowania środków w oparciu o jakiekolwiek procedury, podczas gdy rodzaj tych procedur oraz ich zakres winien być jednoznacznie zdefiniowany, dając Beneficjentowi także prawo dokonywania własnej oceny na bieżąco swojego działania, zaś podstawą określonego obowiązku podatkowego może być jedyne zdarzenie podatkowe, z którym przepis o takim charakterze wiąże konkretnie jego powstanie. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z art. 7 Konstytucji RP w zakresie w jakim obowiązki podatkowe podatników są ustalane w oparciu o nieostry i niejednoznaczny przepis, posługujący się nieokreślonym katalogiem oraz nie posiadającym legalnej definicji, co prowadzi do sytuacji, w której działanie organów władzy nie posiada oznaczonych granic tego działania, zaś o obowiązku podatkowym - i tym samym określaniu tego obowiązku przez organy podatkowe mogą stanowić wyłącznie przepisy jednoznaczne, wskazujące na konkretne zdarzenia, z którymi wiążą się te obowiązki. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, z której wynika, że podstawą obowiązku jest w tym przypadku przepis niejasny, nieprecyzyjny, co w dalszej konsekwencji narusza postanowienia art. 7 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze podatkowym. Nie mamy bowiem do czynienia z podatkiem, tylko z niepodatkową należnością publicznoprawną w rozumieniu art. 60 pkt 6 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych – należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Wspólnym mianownikiem podatku oraz przedmiotowej niepodatkowej należności publicznoprawnej jest art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zarówno podatek, jak też przedmiotowe świadczenie zaliczyć można do katalogu świadczeń publicznych, które - co należy szczególnie podkreślić – muszą być określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że ze względu na to, iż przedmiotowe świadczenie nie jest podatkiem nie mają do niego zastosowania standardy przewidziane w art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Dodać należy, że nieporównywalność podatku oraz obowiązku w postaci zwrotu świadczenia pieniężnego otrzymanego w konsekwencji dofinansowania wiąże się z tym, że podatek jest prostą konsekwencją powstania obowiązku podatkowego na skutek określonego działania (zaniechania) podmiotu obarczonego tym obowiązkiem, natomiast obowiązek zwrotu świadczenia pieniężnego otrzymanego w konsekwencji dofinansowania jest konsekwencją naruszenia zasad wydatkowania tych środków, przy czym - co należy szczególnie podkreślić - wcześniejsze uzyskanie takich środków jest następstwem wyłącznie inicjatywy beneficjenta. Ustawową regulację określającą świadczenie publiczne polegające na obowiązku zwrotu dofinansowania stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który w swojej treści odwołuje się do art. 184 tego aktu prawnego. Z kolei w konstrukcji wewnętrznej tego ostatniego odwołano się do procedur określonych w umowie międzynarodowej oraz do innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego taka regulacja czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 84 Konstytucji RP. Warto zwrócić uwagę, że w art. 184 u.f.p. ustawodawca zastrzegł, że wydatki są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ustawodawca abstrahuje tu jednak od tego, jaki charakter prawny powinny mieć owe procedury, natomiast kluczowe znaczenie ma tu określenie, zgodnie z którym procedury te obowiązują przy wykorzystaniu środków finansowych. W niniejszej sprawie procedury, których naruszenie stanowiło podstawę do orzeczenia o obowiązku zwrotu dofinansowania zawarte zostały w postanowieniach umowy o dofinansowaniu projektu. Ustawodawca nie definiuje pojęcia procedur, o których stanowi art. 184 u.f.p. W nauce natomiast w znaczeniu szerokim procedura (prawna) oznacza tryb dokonywania prawnych czynności konwencjonalnych, a więc zarówno przewidziany prawem tryb podejmowania decyzji przez organy administracji publicznej, jak i procedury dokonywania czynności prawnych przez osoby fizyczne i osoby prawne, dla których ważności niezbędny jest określony prawnie tryb postępowania. Prawo procesowe w wąskim znaczeniu oznacza zaś zbiór przepisów prawnych regulujących procedury działania organów państwowych i innych podmiotów publicznych mających kompetencje do dokonywania aktów władczych, tj. tworzenia i stosowania prawa (W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje (w:) Prawo w XXI wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, red. W. Czapliński, Warszawa 2006, s. 427 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w art. 184 u.f.p. użyto pojęcia "procedura" w szerokim znaczeniu, obejmującym również czynności podmiotów funkcjonujących poza administracją publiczną. W tej sprawie umowa, którą podpisał skarżący kasacyjnie wywołała skutki prawne w pewnym sensie zbliżone do aktu administracyjnego, gdyż bezpośrednio ukształtowała (częściowo) jego sytuację prawną. Zatem to umowa w określonym zakresie reguluje również procedurę wydatkowania środków uzyskanych na podstawie tej umowy. W związku z takim stanem rzeczy dziwi argumentacja autora skargi kasacyjnej o nieprzejrzystości art. 184 u.f.p., skoro przesłanką zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w tej sprawie było naruszenie postanowień umowy, której sygnatariuszem jest skarżący kasacyjnie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w zakresie w jakim przepisy te przewidują obowiązek zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w tym w szczególności przewidzianych w umowie o dofinansowanie, stanowi konsekwencję naruszenia zasady pacta sunt servanda. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia, złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego. Zważył bowiem, że w myśl art. 193 Konstytucji RP, sądowi administracyjnemu przysługuje uprawnienie do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała u składu orzekającego, co do zgodności przepisów prawa z Konstytucją RP, a warunek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. , poz. 265).