VII SA/Wa 840/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M.G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. E. J. i J. K. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 6 sierpnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo J. J. (dalej: "wnioskodawca") stanowiące prośbę o sprawdzenie legalności budowy budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], będącego własnością M. M. G. (dalej: "inwestor"). Pismem z [...] sierpnia 2020 r. PINB w [...] zawiadomił strony o planowanych czynnościach kontrolnych w związku z powyższym zgłoszeniem. W dniu 10 września 2020 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny budynku gospodarczego nr [...] zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Ustalono, że na działce tej wybudowano budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych: 12,3 m x 4,10 m z szerszej strony i 3,55 m z węższej strony oraz wysokości około 5 m. Obiekt jest dwukondygnacyjny o konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym ze spadkiem w stronę własnej działki. Pokryty jest blachodachówką. Podczas kontroli nie okazano dokumentów potwierdzających legalność budowy, stąd PINB w [...] wystąpił do inwestora z prośbą o udzielenie informacji czy posiada taką dokumentację. Jednocześnie zwrócił się do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem czy w zasobach archiwalnych lub rejestrach znajdują się dokumenty potwierdzające legalność przedmiotowej budowy. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę od 1973 roku nie widnieją dane dotyczące budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr ew. [...]. Równocześnie do organu I instancji przekazano według właściwości pisma inwestora, w których poinformował, że Starostwo Powiatowe w [...] stwierdziło wystąpienie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. wydanego na rzecz K. G. oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego z dnia [...] marca 1978 r. Starostwo jednak nie jest w posiadaniu tych dokumentów. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB w [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. umorzył w całości postępowanie wszczęte w sprawie budynku gospodarczego nr [...] zlokalizowanego na działce nr ew. [...] ze względu na okoliczność, że nie jest on samowolą budowlaną. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca oraz W. E. J. W uzasadnieniu wskazali, że w latach 90. na omawianej działce dobudowano fragment budynku, co stanowi samowolę budowlaną. Następnie [...]WINB pismem z 26 lutego 2021 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w Warszawie Oddział w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy w posiadanej dokumentacji archiwalnej znajduje się informacja oraz akta sprawy dotyczące decyzji z dnia [...] marca 1978 r. W odpowiedzi Archiwum Państwowe poinformowało o braku żądanej dokumentacji. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania [...]WINB decyzją z [...] marca 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB w [...] w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący. Wyjaśnił przy tym, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej polega nie tylko na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, ale również na pełnym odzwierciedleniu w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Motywy rozstrzygnięcia muszą być zaś tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nie neguje ustaleń PINB w [...] w kwestii posiadania przez ówczesnego właściciela działki nr ew. [...] decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego nr [...]. Z treści zawiadomienia Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 2020 r. wynika bowiem, że w rejestrach wydanych pozwoleń widnieje wpis dotyczący wydanego pozwolenia na budowę z [...] marca 1978 r. dla budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 28 m2. Potwierdza to również kopia rejestru stanowiąca załącznik do powyższego zawiadomienia. Jednakże podczas czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjny i posiada wymiary: 12,30 m x 4,10 m z szerszej strony i 3,55 m z węższej strony. Z kolei odwołujący w toku postępowania przedłożyli kopię decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1995 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Wycinek z mapy zasadniczej załączony do tej decyzji wskazuje, że przedmiotowy budynek gospodarczy ma inne wymiary niż te ustalone podczas czynności kontrolnych. Ponadto odwołujący wyjaśnili, że pierwotnie sporny budynek miał wymiary 8 m x 3,55 m. Z tego względu w ocenie [...]WINB organ I instancji powinien ustalić kiedy nastąpiła rozbudowa spornego budynku gospodarczego oraz jakie posiada on wymiary. W tym celu organ powiatowy powinien pozyskać dodatkowy materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych czy też zebrać zeznania świadków oraz stron. Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji dodał, że w zależności od dokonanych ustaleń PINB w [...] powinien prowadzić postępowanie w odpowiednim trybie. W realiach niniejszej sprawy ochroną wynikającą z pozwolenia na budowę z 1978 roku objęty jest bowiem budynek gospodarczy o parametrach przewidzianych w tej decyzji. Jeżeli zaś z okoliczności sprawy wynika, że legalnie wybudowany budynek podlegał następnie rozbudowie, to ocena jej legalności i zgodności z prawem powinna być ocenia niezależnie od faktu legalności budynku w pierwotnym kształcie. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.G., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że organ I instancji przeprowadził wszelkie możliwe dowody, a upływ czasu spowodował, że nie jest możliwe przedłożenie dokumentów potwierdzających legalność posadowionej wiaty garażowej. W związku z tym w ocenie skarżącej należy orzec o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020r., umarzająca postępowanie w sprawie budynku gospodarczego nr [...] zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych: 12,3 m x 4,10 m z szerszej strony i 3,55 m z węższej strony oraz wysokości około 5 m. Obiekt jest dwukondygnacyjny o konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym ze spadkiem w stronę własnej działki, pokrytym jest blachodachówką. Przyczyną zastosowania przez organ powiatowy art. 105 § 1 k.p.a, było ustalenie, po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającego, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę istnieje informacja dotycząca wydanego w dniu [...] marca 1978r. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie słusznie organ powiatowy wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., pod rządami której wzniesiono przedmiotowy budynek gospodarczy nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budowa po jej zakończeniu. Nie kwestionując powyższych ustaleń organ odwoławczy zasadnie wskazał, że postepowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a., bowiem umknęło organowi powiatowemu, że jak wynika z zawiadomienia Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 2020 r. ( na które się powołuje organ I instancji) w rejestrach wydanych pozwoleń widnieje wpis dotyczący wydanego pozwolenia na budowę z [...] marca 1978 r. dla budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 28 m2, co potwierdza o również kopia rejestru stanowiąca załącznik do powyższego zawiadomienia. Sama skarżąca w odwołaniu wyjaśniła, że na podstawie tego pozwolenia wybudowano budynek o wymiarach 8m x 3,55m, który następnie w latach 90-tych rozbudowano "w długości 4,30m x 4,10m ". Pośrednio także załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 1995r. nr [...] ( dotyczącej budowy budynku mieszkalnego) wskazuje, że budynek gospodarczy miał inne wymiary niż te ustalone podczas czynności kontrolnych organu przeprowadzonych w dniu 10 września 2020r. Zasadnie wiec organ odwoławczy wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie rozmiarów dokonanej rozbudowy, a przede wszystkim daty jej dokonania i w tym celu pozyskania dowodów, co w konsekwencji winno doprowadzić do oceny legalności tejże rozbudowy w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.