IV SA/Wa 2473/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, , po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Osiedle [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie przetwarzania odpadów oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...] września 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) oraz art. 32 ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...] [...], od decyzji [...]- [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r., znak: WIOŚ- [...], wstrzymującej działalność w zakresie przetwarzania odpadów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie firmy [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...] [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r. ustalił, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w okresie od 18 września do 13 listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę [...] Sp. z o.o. Kontrola została przeprowadzona w związku ze zgłoszeniem interwencyjnym, dotyczącym odbierania, a następnie zakopywania odpadów w postaci gruzu ceglanego, gazobetonu, papy, desek, dachówki azbestowej w miejscowości [...] w okolicy ul. [...] (ul. [...], ul. [...]). [...] Sp. z o.o. prowadzi działalność w zakresie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. Kontrolowany odpowiedzialny jest za realizację inwestycji dotyczącej budowy domów jednorodzinnych w [...] w okolicy ul. [...]. Podczas kontroli ustalono, że strona prowadzi budowę domów jednorodzinnych i wykorzystuje gruz budowlany jako utwardzenie pod fundamenty oraz utwardzenie dróg dojazdowych. W czasie oględzin terenu budowy w miejscowości [...] przeprowadzonych 18 września 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził obecność mieszaniny: gruzu ceglanego, gruzu budowlanego oraz drewna. Przedmiotowa mieszanina zdeponowana była w hałdach na terenie prowadzonej budowy. Ustalono również, iż przy budowie realizowanej na działce o nr ew [...] firma [...] Sp. z o.o. utwardziła drogę dojazdową odpadami gruzu. W toku kontroli ustalono, że przedmiotowy gruz pozyskiwany jest nieodpłatnie od osób fizycznych oraz firm. Przekazanie odbywa się bez nadzoru ze strony podmiotu. Gruz zrzucany jest na placu budowy. Strona nie posiada danych osób przekazujących gruz, jak również dokładnej ilości przyjętych odpadów. W toku oględzin w dniu 18 września 2019 r. na terenie działek w [...], stanowiących własność firmy [...] Sp. z o.o., ustalono, że na działkach o nr ew. [...], [...] w [...] nie są magazynowane żadne odpady. Na terenie działki o nr ew. [...], stwierdzono magazynowanie hałdy urobku ziemnego oraz mieszanki gruzu i desek pochodzących z rozbiórki. Ww. odpady zostały przyjęte przez kontrolowanego od Z. U., w celu utwardzenia nawierzchni. Teren budowy jest częściowo monitorowany, nieogrodzony. Ustalono również, że na terenie graniczącym z działką nr ew. [...] w [...], który jest prywatną własnością S. K., stwierdzono hałdy urobku ziemnego z domieszką gruzu, fragmenty płyty pilśniowej, fragmenty płyty poliwęglanowej, desek oraz korzeni drzew. Kontrolujący wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21, pkt 14 ustawy o odpadach, wykorzystanie odpadów w postaci gruzu do wykonywania fundamentów pod budynki oraz utwardzanie dróg należy uznać za prowadzenie przetwarzania (odzysku) odpadów. Kontrolowany nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co stanowi naruszenie art. 41 ww. ustawy. W toku kontroli przedsiębiorca złożył oświadczenie o przyjmowaniu do przetworzenia wyłącznie odpadów innych niż niebezpieczne. Kontrolowany oświadczył, że Spółka [...], nie przyjmowała żadnych odpadów oraz nie podejmowała współpracy z firmą [...] Sp. z o.o. ul. [...], [...] [...]. W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji W.K. - prezes zarządu Spółki [...] Sp. z o.o. wniósł o umorzenie postępowania oraz zastosowanie art. 189f k.p.a. Wyjaśnił również, że gruz znajdujący się w trakcie kontroli, na działkach, na których prowadzona była budowa, został zdeponowany bez jego zgody i było to zdarzenie jednorazowe. Oświadczył, iż gruz został wywieziony. Dokumentacja zdjęciowa została załączona do pisma z 2 stycznia 2020 r. dotyczącego postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej ([...]). Z kolei w toku postępowania odwoławczego strona wyjaśniła, iż na działkę, na której realizowana jest budowa dla prywatnego inwestora, osoba trzecia nawiozła bez zezwolenia zbędny gruz, który został wywieziony na koszt strony, co byłoby zrobione bez względu na przeprowadzoną kontrolę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpad rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". W związku z powyższym należy stwierdzić, że przyjmowane przez stronę materiały są odpadami w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Jednocześnie zgodnie z art, 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, przez przetwarzanie "rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie", zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy, odzysk "rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie łub ogólnie w gospodarce". Prowadzenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów wiąże się z obowiązkiem uzyskania zezwolenia wydanego w drodze decyzji przez właściwy organ ochrony środowiska, na podstawie art. 41 ustawy o odpadach. Podmiot zamierzający prowadzić odzysk odpadów winien więc w pierwszej kolejności uzyskać stosowne zezwolenie, co oznacza brak uprawnienia do prowadzenia działalności przetwarzania odpadów przed uzyskaniem uregulowania formalnego w tym zakresie. W przeciwnym razie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, podmiot naraża się na sankcję przewidzianą w przepisach ustawy o odpadach, w tym polegające na wstrzymaniu działalności na podstawie art. 32 ust. 1a tej ustawy. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, strona wykorzystując gruz do wykonywania fundamentów budynków oraz do utwardzania dróg, przeprowadziła odzysk odpadów, na który winna mieć wymagane przepisami art. 41 ustawy o odpadach zezwolenie. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach "wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów". Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że strona prowadziła przetwarzanie odpadów. Kontrola wykazała, że powyższe działania prowadzone były bez wymaganego zezwolenia, naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 13 listopada 2019 r. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje fakt usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli hałd odpadów. Świadczyć to jedynie może o niewykorzystaniu tych odpadów do budowy fundamentów, jak to miało miejsce do czasu przeprowadzenia kontroli. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189f k.p.a. bowiem sankcja nie dotyczy kary pieniężnej, a polega na wstrzymaniu działalności. Organ odwoławczy ponadto potwierdził, że fakt prowadzenia odzysku odpadów znajduje potwierdzenie w stwierdzonym w trakcie kontroli utwardzeniu nawierzchni drogi z wykorzystaniem odpadów gruzu. Takie działanie stanowi bezsprzecznie proces odzysku R5 - recycling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach, szczegółowe warunki wykorzystania tych odpadów do utwardzenia powierzchni zostały określone w załączniku nr 1 (pkt 2 tabeli) do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). W związku z powyższym zebrany materiał dowodowy potwierdza prowadzenie przez stronę odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia, czego skutkiem było wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r. wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach, że firma [...] Sp. z o.o. - prowadziła działalność składowania odpadów, tj., gruzu rozbiórkowego, - wykorzystuje odpady (gruz, cegła z rozbiórki) do wykonywania fundamentów. To, że firma [...] Sp. z o.o. wykorzystuje gruz kruszony na podbudowę dróg, kupowany od firm posiadających stosowne zezwolenia na produkcję tego gruzu, również nie może stanowić zarzutu, iż przetwarzamy odpad, bo gruz przemielony i przesiany nie jest już odpadem, jest materiałem budowlanym. Ponadto zdarzenie miało charakter jednorazowy i bezprawny, bo bez jej zgody i kiedy nie udało się sprawcy (wskazanego przez skarżącego) zmusić do wywozu tego gruzu, skarżący sam wywiózł ten odpad. Ponadto w ocenie skarżącej Spółki, interpretacja przepisu art. 189f k.p.a. przez organ jest krzywdząca. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa było znikome. Stwierdzone w trakcie kontroli hałdy gruzu porozbiórkowego zostały zwiezione bez jego zgody i zostały niezwłocznie usunięte. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r. odpowiadają prawu. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r., wstrzymującą działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 32 ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), zgodnie z którym wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, organ I instancji zobowiązany był do wstrzymania działalności kontrolowanego w zakresie przetwarzania odpadów. Z ustaleń organów poczynionych na podstawie zapisów protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że w dniu [...] września 2019 r., w czasie oględzin działki nr ew. [...] w [...], stanowiącej własność skarżącej Spółki, na działce tej magazynowane były hałdy urobku ziemnego oraz mieszanki gruzu i desek pochodzących z rozbiórki. Odpady te zostały przyjęte przez skarżącą od Z. U., w celu utwardzenia nawierzchni. Przy budowie realizowanej na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej, skarżąca Spółka utwardziła drogę dojazdową gruzem przyjętym od firm zewnętrznych. W oświadczeniu z 13 listopada 2019 r., W. K. - Prezes Zarządu skarżącej Spółki potwierdził, że przyjmuje do przetworzenia celem utwardzenia dróg dojazdowych odpady w postaci gruzu, ziemi, humusu. Materiał zdjęciowy obrazujący działkę nr ew. [...] w [...], wykonany w czasie oględzin, potwierdza ustalenia organów. Twierdzenie skarżącej zawarte w skardze, że do utwardzenia dróg dojazdowych wykorzystuje nie odpad a materiał budowlany w postaci gruzu kruszonego (przemielonego i przesianego), nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowych. Materiał budowlany, na który wskazuje skarżąca, nie mógłby zawierać fragmentów desek, które jak obrazuje materiał zdjęciowy działki nr ew. [...] licznie występuje na utwardzonych powierzchniach. Bez znaczenia jest, że są to drogi prywatne. Istotą jest to, że skarżąca utwardzając drogi dojazdowe odpadem, faktycznie prowadziła przetwarzanie (odzysk) odpadów, na co stosownie do art. 41 ustawy o odpadach wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego skarżąca nie miała. Skoro skarżąca takiego zezwolenia nie miała, art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach obligował organ I instancji do wydania decyzji wstrzymującej działalność skarżącej w postaci przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zarzut skargi, że zdarzenie to miało charakter jednorazowy jest bez znaczenia, gdyż liczy się sam fakt przetwarzania odpadów, który został wykazany. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 189f k.p.a. Tak samo zarzut, że na innych działkach sąsiednich składowane są odpady porozbiórkowe nie jest przedmiotem tego postępowania i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny został w niniejszej sprawie dokładnie wyjaśniony przez orzekające organy administracji, a materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wydał decyzją o utrzymaniu w mocy orzeczenia organu I instancji, ponieważ zasadnie uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest prawidłowa. W opisanych okolicznościach stwierdzić trzeba, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie działalności prowadzonej przez skarżącą. Dla prowadzenia zbierania odpadów i prowadzenia przetwarzania odpadów wymagane jest – zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach - uzyskanie zezwolenia, którego bezspornie skarżąca nie miała. Treść art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach wskazuje wprost, że organ ma obowiązek wstrzymać działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Opisane naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli. Postępowanie prowadzone w trybie art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach ogranicza się do ustalenia, czy posiadacz odpadów posiada zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, czy też nie. Z treści ww. przepisu ustawy o odpadach wynika, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Ustawodawca wskazuje w nim bowiem jednoznacznie, że organ administracji stwierdziwszy wystąpienie wymienionej w nim przesłanki, wstrzymuje działalność posiadacza odpadów. W związku z tym organy administracji nie mają żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji kończącej postępowanie. Przepis ten nie przewiduje możliwości odstąpienia przez organ administracji publicznej od wstrzymania działalności. Ponieważ skarżąca nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organ był zobowiązany do wstrzymania działalności. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.