I OSK 1959/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2120/20 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu skargi T.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z [...] maja 2020 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia skarżącemu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.S. i S.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w J., powiat z., dawne województwo t., z powodu niezachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2010 r. Pismem z 5 marca 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższych decyzji na podstawie art. 154 kpa. Po rozpatrzeniu tego żądania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2020 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W wyniku rozpoznania skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra z [...] maja 2020 r. i [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że tryb, w którym procedowany był wniosek skarżącego o uchylenie decyzji ostatecznej, może znaleźć zastosowanie zarówno w przypadku decyzji uznaniowych, jak i związanych. Zaznaczył, że zmiana wykładni przepisów o mieniu zabużańskim w zakresie uznania, że postępowanie w przedmiocie rekompensaty wszczynane jest nie tyle w stosunku do wnioskodawcy co do określonej nieruchomości powoduje, że postępowaniem takim objęci są wszyscy spadkobiercy pierwotnego właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami RP, a nie tylko wnioskodawcy. Powyższe daje podstawy do zmiany decyzji z [...] lutego 2010 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] maja 2010 r. W konsekwencji powyższego w ocenie Sądu należało uznać, że organy prowadzące postępowanie powinny zbadać przesłanki wynikające z ustawy zabużańskiej niebędące przedmiotem rozważań organów w pierwotnym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 154 kpa polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że: a) w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa organy administracji publicznej mogą/powinny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 kpa dokładnie i wszechstronnie wyjaśniać stan (faktyczny) sprawy, jak też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz dokonać jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sytuacji, gdy tryb postępowania unormowany w art. 154 kpa jest trybem szczególnym, w którym nie jest dozwolone to wszystko, co w zwykłym trybie administracyjnym, w szczególności organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie art. 154 kpa, jest zobowiązany trzymać się granic postępowania zwykłego i jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ, który prowadził postępowanie zwykłe w danej sprawie, jak też w sytuacji, gdy przeprowadzenie na nowo ustaleń stanu faktycznego sprawy, w tym gromadzenie nowych dowodów stanowi wyjście poza ramy postępowania unormowanego w art. 154 kpa, który to tryb nie może być utożsamiany z tzw. trzecią instancją odwoławczą; b) brak ustaleń faktycznych w kwestionowanym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2010 r., jako uniemożliwiającym zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 154 kpa, jest nie do pogodzenia z określoną w art. 8 kpa zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w sytuacji, gdy w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji w trybie art. 154 kpa nie ma na celu ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie zweryfikowanie samej decyzji, stąd brak ustaleń faktycznych odnośnie spełnienia wszystkich przesłanek z ustawy zabużańskiej w dacie wydawania przez Ministra Skarbu Państwa decyzji z [...] maja 2010 r. nie może powodować, że ustaleniami tymi, w tym zbieraniem dowodów zajmie się organ, prowadząc postępowanie w trybie art. 154 kpa, jak też nie może powodować mieszania trybów postępowania, np. art. 154 kpa z art. 138 § 2 kpa; c) w tej konkretnej sprawie należy odejść od dominującego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że tryb przewidziany w art. 154 kpa nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego w sytuacji, gdy ustawodawca w ustawie zabużańskiej przewidział ściśle określone przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, a ustalony w sprawie stan faktyczny i zebrane dotychczas dowody nie są wystarczające, aby móc skarżącemu potwierdzić prawo do rekompensaty, co uzasadnia wniosek, że nie ma w niniejszej sprawie podstaw, aby odchodzić od poglądu, że tryb z art. 154 kpa nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji związanych, za jaką należy uznać, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2010 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej naruszyły ww. przepisy postępowania administracyjnego, co stwierdzono w zaskarżonym wyroku m.in. na skutek uznania, że brak merytorycznego zakończenia przez Wojewodę [...] postępowania z wniosku innych spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i że na potrzeby niniejszej sprawy organ powinien dokonać ustaleń w zakresie związanym z tym innym postępowaniem toczącym się przed Wojewodą [...] w sytuacji, gdy prowadząc postępowanie w trybie art. 154 kpa, punktem odniesienia dla organu powinna być decyzja kontrolowana w ramach tego trybu nadzwyczajnego, a nie inne postępowania administracyjne, organ nie może bowiem traktować postępowania z art. 154 kpa jako trzeciej instancji odwoławczej, nie może też mieszać ze sobą różnych trybów procedury administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności, należy wskazać, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się bowiem, że decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 kpa, ale brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych (por. komentarz do art. 154 kpa [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX on-line, teza 10). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 154 kpa przez zastosowanie tego trybu do decyzji związanej. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że oparte są one na argumencie niedopuszczalności zastosowania w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 154 kpa przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego znajdujących zastosowanie w postępowaniu toczącym się w trybie zwyczajnym. Zastosowanie tych przepisów zdaniem autora skargi kasacyjnej prowadziłoby do wykroczenia poza zakres postępowania wyznaczonego treścią art. 154 kpa. Mając powyższe na uwadze, należy, co do zasady, zgodzić się z tym poglądem. Przepis art. 154 kpa jest rozwiązaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i jako taki powinien być interpretowany w sposób ścisły. Oznacza to, że co do zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne w trybie art. 154 kpa powinien działać w oparciu o stan faktyczny ustalony w pierwotnym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie zauważyć jednak należy, że pierwotne postępowanie administracyjne zostało ograniczone jedynie do stwierdzenia złożenia wniosku o rekompensatę z naruszeniem terminu ustawowego. Organy prowadzące postępowanie nie ustalały zatem stanu faktycznego w zakresie pozostałych przesłanek mających wpływ na prawo skarżącego do uzyskania prawa do rekompensaty. Konieczność wydania nowej decyzji w trybie art. 154 kpa wymagać będzie zatem ustalenie tego stanu niezbadanego wcześniej przez organ, co uzasadnić należy względami troski o zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 154 kpa w zw. z art. 8 kpa. Należy także wskazać, że w doktrynie prawa administracyjnego można znaleźć stanowiska przemawiające za prowadzeniem ustaleń w zakresie stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 kpa. Okoliczności faktyczne sprawy ustalane w takim postępowaniu mają bowiem wpływ zarówno na ustalenie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony niezbędnego do przeprowadzenia analizowanego postępowania, ale także ustalenie okoliczności opisanych w hipotezie normy materialnej, podlegającej konkretyzacji (por. komentarz do art. 154 kpa [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX on-line, teza 26). W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 154 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 kpa oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.