II SA/Łd 487/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. K. – S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A 20 lok. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 245 ze zm.), zwanej k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] przyznającą zasiłek stały na okres od lutego 2019r. do lutego 2022r. w wysokości 645,00 zł miesięcznie oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne przez okres przyznania zasiłku stałego, w części dotyczącej okresu przyznanych świadczeń, w ten sposób, że od grudnia 2019r. odmawia się przyznania zasiłku stałego, a składki na ubezpieczenie zdrowotne przyznało do 10 listopada 2019r. oraz orzekło o uchyleniu od dnia 11 listopada 2019r. poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] nr [...] przyznającej S.P. zasiłek stały na okres od lutego 2019r. do lutego 2022r. w wysokości 645,00 zł miesięcznie oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne przez okres przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że zmianie uległa sytuacja dochodowa strony wskutek nabycia prawa do emerytury od dnia 11 listopada 2019r. (dowód: pismo ZUS Inspektorat w B. znak: [...] z dnia 10 grudnia 2019r.). Świadczenie otrzymane z tego tytułu wyniosło w listopadzie 2019r. - 1.111,46 zł oraz w grudniu 2019r. - 1.645,79 zł. Tym samym – w ocenie Kolegium - wystąpiła obligatoryjna przesłanka weryfikacji decyzji. Dochód skarżącego po uzyskaniu świadczenia emertytalnego przekracza bowiem ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 701,00 zł. Zdaniem zatem Kolegium, w świetle dyspozycji art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019r., poz. 1507 ze zm.), zwanej u.p.s., uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały jest w pełni zasadne. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji podlega uchyleniu z powodu naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. Do takich rozstrzygnięć należy decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu zasiłku stałego na skutek uzyskania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Decyzja taka będzie miała charakter konstytutywny (twórczy), ale jej skutki będą działać wstecz, od dnia nabycia prawa do emerytury, w opisanym stanie faktycznym od 11 listopada 2019r. Przyjęcie innego rozwiązania – jak podkreśliło Kolegium - poddawałoby w wątpliwość możliwość żądania zwrotu zasiłku za okres, za który przyznano świadczenie z ubezpieczenia społecznego. Od tego dnia organ ubezpieczenia społecznego powinien dokonać potrącenia zgodnie z art. 99 ust. 1 u.p.s. Świadczeniobiorca jest zatem zobowiązany do zwrotu zasiłku stałego lub zasiłku okresowego, jeżeli pobierał zasiłki w okresie, za który przyznano mu rentę lub emeryturę. Warunkiem zwrotu zasiłków jest pokrywanie się okresów ich pobierania z okresem, na jaki przyznano emeryturę lub rentę. Zwrotu dokonuje się przez potrącenie, zmniejszając kwotę świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Zgoda osoby zainteresowanej nie jest tu wymagana, ale konieczny jest przepływ informacji pomiędzy organem rentowym i ośrodkiem pomocy społecznej. Z regulacji art. 99 ust. 3 u.p.s. wynika, iż potrącenie pobranych tytułem zasiłku stałego kwot za okres, za który przyznano emeryturę, następuje z mocy prawa. Oznacza to - jak wskazało Kolegium - że przepis ten, mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje ZUS do dokonania potrącenia. Skargę na tę decyzję złożył S.P., podnosząc, że od dłuższego czasu podlega pomocy MOPS z tytułu II grupy niepełnosprawności i niezdolności do pracy oraz poważnych chorób. Skarżący otrzymywał stały zasiłek w kwocie 645 zł miesięcznie, a od 11 listopada 2019r. nabył prawo do emerytury. Skarżący dodał, że za wskazany miesiąc, w którym nabył prawo do emerytury nie otrzymał zasiłku, a jego zdaniem, powinien taki otrzymać za 19 dni. Wskazał również, że w trakcie wcześniejszej rozmowy w MOPS, była mowa, iż zasiłek zostanie zabrany, zatem skarżący chciał z niego rezygnować. Skarżący wniósł o zwrot 236, 50 zł (wraz z odsetkami, kosztami i zadośćuczynienie) na jego rzecz, których, jego zdaniem, MOPS nie powinien zabrać. Skarżący wniósł również o przyznanie adwokata z urzędu i zwolnienie z kosztów sądowych. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia 17 listopada 2020r. pełnomocnik skarżącego wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i podtrzymała stanowisko skarżącego, a ponadto zarzuciła naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji cechowało się uchybieniami natury procesowej i materialnej, co skutkować winno uchyleniem zaskarżonej decyzji; b) art. 99 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 3 i 5 u.p.s. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, wskazującej, iż uchyleniu podlegała decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie w postaci zasiłku stałego w łącznej kwocie 645,00 zł, tj. z pomięciem proporcjonalnego wyliczenia kwot zasiłku niepodlegających uchyleniu, co skutkowało pozbawieniem skarżącego zasiłku stałego w okresie od 1 do 10 listopada 2019r., tj. w czasie kiedy skarżącemu nie przysługiwało świadczenie emerytalne, co stanowiło również naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.; c) art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z dnia 11 lipca 2018r.(Dz. U. z 2018r., poz. 1358 ze zm.) poprzez uznanie, iż skarżący przekracza kryterium dochodowe, będące podstawą do przyznania zasiłku stałego, także w okresie od 1 do 10 listopada 2019r., w sytuacji gdy w tym okresie skarżącemu nie przysługiwało świadczenie emerytalne, a co za tym idzie, nie przekraczał on tego kryterium. Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a w razie nieuwzględnienia skargi - o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu i oświadczyła, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Zdaniem pełnomocnik za niezasadne należy uznać stanowisko, zgodnie z którym potrącenie może dotyczyć całości świadczenia uzyskanego w miesiącu, w którym skarżący uzyskał również prawo do emerytury, w sytuacji gdy prawo to zostało skarżącemu przyznane dopiero od dnia 11 listopada, a zatem prawie w połowie miesiąca. Pismem z dnia 10 grudnia 2020r. pełnomocnik skarżącego wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wezwanie skarżącego S.P. na rozprawę oraz dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącego, na okoliczność: kwot wypłaconych skarżącemu przez MOPS w B. tytułem zasiłku stałego, okresów, za jaki wypłacone zostało to świadczenie oraz dat, w których dokonano wypłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję – Sąd doszedł do przekonania, iż odpowiada ona prawu. Kolegium nie naruszyło ani przepisów prawa procesowego, tj. k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe i wyjaśniające, ani przepisów prawa materialnego, tj. u.p.s., określających przesłanki zmiany decyzji określającej odpłatność za usługi opiekuńcze. Wniesiona w tej sprawie skarga jest wynikiem niezrozumienia istoty konstrukcji prawnej zmiany decyzji ostatecznej przyznającej wnioskodawcy zasiłek stały, a wynikającej z art. 106 ust. 5 u.p.s. Stosownie do tego przepisu "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Na mocy pozostającego w związku z tym przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. "zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeśli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej", a wynoszący w tej sprawie stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. - 701 zł. Na gruncie tych przepisów, które należy stosować łącznie, przesłanki zmiany tej decyzji są ściśle powiązane z przesłankami przyznania zasiłku stałego. Jeśli zatem po wydaniu decyzji ostatecznej przyznającej zasiłek wnioskodawca przestaje spełniać przesłanki przyznania zasiłku stałego, to zachodzi tym samym podstawa do uchylenia decyzji przyznającej ten zasiłek. W tej sprawie przesłanką zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały jest okoliczność przekroczenia przez skarżącego w miesiącu listopadzie 2019r. kryterium dochodowego w związku z przyznaniem skarżącemu emerytury w wysokości 1.111,46 zł w listopadzie 2019r. i 1.645,79 zł począwszy od grudnia 2019r. Nie ma więc najmniejszej wątpliwości, iż skarżący już w listopadzie 2019r. – choć emerytura została mu przyznana od 11 listopada – przekroczył kryterium dochodowe, uprawniające go do przyznania zasiłku stałego. Oznacza to, iż w tym już miesiącu przestał spełniać przesłanki przyznania zasiłku stałego. Nie ma przy tym znaczenia – jak tego oczekuje skarżący, co podtrzymuje jego pełnomocnik – okoliczność ustalenia skarżącemu prawa do emerytury począwszy od 11 listopada 2019r., skoro ustawodawca na gruncie tej ustawy posługuje się dochodem miesięcznym, rozumianym jako suma miesięcznych przychodów pomniejszona o wskazane w przepisie kwoty. W konsekwencji oznacza to, że jeśli w danym miesiącu wnioskodawca osiągnie dochód, choćby miało to miejsce pod koniec miesiąca, to przestaje on spełniać warunki przyznania zasiłku stałego. Judykatura również podkreśla, że "decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność" (tak wyrok NSA z dnia 27 maja 2020r., I OSK 1406/19, Lex nr 3036805). Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar owej pomocy winny być uwzględnione od momentu ich wystąpienia (tak wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020r., I OSK 3003/19, Lex nr 3025692). Dodatkowego argumentu dostarcza tu art. 109 u.p.s., w myśl którego "osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej oraz osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie lub ustalił odpłatność, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń lub ponoszenia odpłatności". Natomiast powołany przez pełnomocnika w uzupełnieniu skargi przepis art. 99 ust. 1 u.p.s. adresowany jest nie do organu pomocowego, lecz do właściwego dla wnioskodawcy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz innych organów rentowych, które przyznały wnioskodawcy emeryturę. Stosownie bowiem do tego przepisu "osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych". Z przepisu tego wynika, po pierwsze, zakaz pobierania przez uprawniony podmiot dwu świadczeń za ten sam okres rozliczeniowy, a mianowicie emerytury, jak w niniejszej sprawie, oraz zasiłku stałego, przy czym zasiłek stały jest świadczeniem pomocniczym, a pierwszeństwo ma świadczenie emerytalne. Po drugie, kompetencja do potrącenia należy do ZUS-u. Po trzecie, zaś ZUS – w sytuacji przyznania emerytury – obowiązany jest potrącić z tej emerytury kwotę już wypłaconego zasiłku stałego przez organ pomocy społecznej za okres, za który przyznano emeryturę, i tę kwotę przekazać na konto organu pomocowego. Potrącenie to jest obligatoryjne i jest dokonywane przez ZUS z mocy prawa (wyrok NSA z dnia 11 marca 2011r., I OSK 1942/10, Lex nr 1079724). Sąd podkreśla również, że trzeba odróżnić instytucję potrącenia od normatywnych przesłanek przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Potrącenie jest stosowane tylko wtedy, gdy za dany okres został już zasiłek wypłacony a wnioskodawca uzyskał prawo do emerytury. Natomiast przekroczenie kryterium dochodowego przez wnioskodawcę w danym miesiącu skutkuje uchyleniem decyzji przyznającej zasiłek stały. Przepis ar. 99 ust. 1 u.p.s. nie stanowi natomiast podstawy do "zachowania" zasiłku stałego za część miesiąca, w sytuacji gdy prawo do emerytury zostało ustalone w trakcie tego miesiąca, a wysokość emerytury skutkuje niespełnieniem kryterium dochodowego. Są to zatem odrębne konstrukcje prawne, które zazębiają się tyle o ile został już wypłacony zasiłek stały za okres ustalenia prawa do emerytury, czyli jak w tej sprawie za część miesiąca. Wypłacony za ten okres zasiłek stały nie stanowi świadczenia nienależnego, lecz jego wysokość pomniejsza świadczenie emerytalne (tak wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017r., I OSK 756/16, Lex nr 2375599, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2018r., II SA/Bd, Lex nr 2456023). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. k.ż.