II OSK 2548/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1570/20 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 października 2020 r. nr WINB-WOA.7721.320.2020.AG w przedmiocie wykonania zmian i przeróbek w tymczasowym budynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 czerwca 2021 r., II SA/Gl 1570/20 oddalił skargę T.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 9 października 2020 r., nr WINB-WOA.7721.320.2020.AG, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej: PINB) z 14 lipca 2020 r., nr 32/20 w zakresie terminu wykonania nakazanych prac, określając go na nowo (6 miesięcy) i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części, tj. nakładającej na skarżącego jako inwestora na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) i art. 104 k.p.a. obowiązek dokonania zmian i przeróbek w tymczasowym budynku "wolierze", zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w Ż., gmina [...] poprzez: 1) demontaż styropianu stanowiącego obłożenie północno wschodniej ściany klatki; 2) demontaż rusztu drewnianego ze ściany przy granicy z działką nr ew. [...] i zastąpienie go konstrukcją wsporczą wykonaną z materiału niepalnego, np. profili stalowych; 3) wykonanie remontu posadzki w wolierze celem uzyskania jej szczelności przy użyciu materiałów nieprzepuszczających treści płynnych, odpornej na działania ekstrementów, warunków atmosferycznych (wilgoć, niskie temperatury) oraz odpornej na mechaniczne uszkodzenia w związku z używaniem myjki ciśnieniowej; 4) wykonanie remontu zbiornika na ścieki celem uzyskania jego szczelności poprzez spoinowanie zaprawą wodoszczelną na łączeniu stycznych elementów prefabrykowanych, tj. kręgu betonowego przy dnie, między kręgami betonowymi oraz na łączeniu kręgu z pokrywą zbiornika; prace te należy wykonać po opróżnieniu zbiornika, oczyszczeniu i wysuszeniu; 5) wykonanie pokrycia klatki w jej pozostałej, niezadaszonej części przy użyciu materiału niepalnego lub trudno zapalnego z uwzględnieniem ciemnych barw (brąz, czerwień, szarości). T.K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na: (i) braku dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wskazania przez organ oraz Sąd, dlaczego i na jakiej podstawie zostało przyjęte, że wykonanie remontu posadzki w wolierze z materiałów nieprzepuszczających treści płynnych, odpornej na działanie ekskrementów, warunków atmosferycznych (wilgoć, niskie temperatury) oraz odpornej na mechaniczne uszkodzenia w związku z używaniem myjki ciśnieniowej pozwoli na osiągnięcie stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem - wobec jednoznacznej treści ekspertyzy technicznej - przyjąć należy, iż posadzka jest szczelna i nie stwierdzono w niej jakichkolwiek przecieków do gruntu, a co więcej jest ona corocznie pokrywana warstwą farby chlorokauczukowej, której powłoka po wyschnięciu jest odporna na wodę, kwasy i zasady, co nie zostało ani przez organ, ani Sąd w ogóle nie wzięte pod uwagę; (ii) braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek pozwalających na nałożenie na inwestora obowiązku wykonania zmian i przeróbek w tymczasowym budynku "wolierze" zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w Ż. poprzez wykonanie demontażu styropianu stanowiącego obłożenie północno wschodniej ściany klatki, demontażu rusztu drewnianego, wykonaniu remontu zbiornika na ścieki oraz pokrycia klatki w jej pozostałej niezadaszonej części przy użyciu materiału niepalnego lub trudno zapalnego; 2) art. 56 ust. 1 p.b. przez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji wobec zakwestionowania wiarygodności ekspertyzy sporządzonej w maju 2017 r. przez mgr. inż. Zenona Słabonia miał możliwość żądania od inwestora dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wówczas inwestor takową ekspertyzę, która bezsprzecznie przyczyniłaby się do wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, z całą pewnością dostarczyłby, albowiem uczynił to już raz w 2017 r.; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 p.b. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest przy wybudowaniu obiektu budowlanego spełnienia przesłanki jego niezgodności z prawem, co doprowadziło do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania zmian i przeróbek w tymczasowym budynku "wolierze" zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w Ż. poprzez wykonanie remontu posadzki celem uzyskania jej szczelności przy użyciu materiałów nieprzepuszczających treści płynnych, odpornej na działanie ekstrementów, warunków atmosferycznych (wilgoć, niskie temperatury) oraz odpornej na mechaniczne uszkodzenia w związku z używaniem myjki ciśnieniowej, gdy tymczasem obecna posadzka znajdująca się w wolierze wykonana została zgodnie z przepisami prawa i nie narusza ona jakiegokolwiek przepisu określającego sposób jej wykonania, zaś sam tylko upływ czasu od chwili jej wykonania sam w sobie takowej niezgodności z przepisami prawa nie powoduje. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi prowadzące do uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia w sprawie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., normujących odpowiednio zasadę prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zasadę budowania zaufania do władzy publicznej i zasadę uprawnionych oczekiwań, a także reguły kształtujące prowadzenie postępowania wyjaśniającego, czego wyrazem jest nałożony na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zarzut ten jest przez skarżącego wiązany z błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że nałożony przez ŚWINB nakaz wykonania przy wolierze zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w Ż. (klatce dla papug) robót budowlanych wyszczególnionych w rozstrzygnięciu decyzji prowadzi do usunięcia stanu naruszenia przez tenże obiekt przepisów prawa. Niezależnie od mankamentów konstrukcji zarzutu kasacyjnego pomijającego, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., ale przepisów p.p.s.a., którym może ewentualnie uchybić, dokonując wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu w części odnoszącej się do jego podstawy faktycznej, co oznacza, iż zarzuty kasacyjne nie mogą być prostym powtórzeniem treści skargi z uwagi na nierównoważność wymagania art. 57 § 1 pkt 3 i art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż organy nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy wydanie decyzji, o której mowa w art. 40 p.b. Przepis ten stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 p.b., właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odstąpił od rzetelnej oceny przyjętych przez ŚWINB ustaleń, w tym tych, które odnoszą się do stanu technicznego posadzki woliery wykonanej z płyt betonowych osadzonych na podbudowie z zagęszczonego żwiru, mającej zapewniać jej pełną szczelność zapobiegającą przedostawaniu się treści płynnych (odchodów ptasich i innych związanych z nimi nieczystości) do gruntu, jak też tego aspektu dotyczącego użytkowania samowolnie zrealizowanego obiektu, który dotyczy spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej w związku z tym, iż usytuowana przy granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] woliera powinna posiadać konstrukcję składającą się ze ścian wykonanych z materiałów niepalnych i dachu o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Wymaga podkreślenia, że na sposób zgromadzenia materiału dowodowego i jego ocenę bezpośredni wpływ miał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gl 864/18, w którym została przesądzona nie tylko kwestia trybu, z zastosowaniem którego powinna przebiegać legalizacja wybudowanej w 1986 r. w warunkach samowoli budowlanej woliery pozostającej budynkiem tymczasowym o funkcji inwentarskiej, ale również zagadnienie dotyczące wniosków, którymi należy objąć stan tego obiektu w związku z nienależytym rozważeniem dotychczas zgromadzonych w postępowaniu dowodów, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej przez skarżącego i J.L. decyzji ŚWINB z 8 sierpnia 2018 r., nr WINB-WOA.7721.328.2018.MW i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 31 maja 2018 r., nr 70/18. W powołanym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w całości podziela stanowisko organów co do uznania materiału użytego do ocieplenia woliery jako materiału palnego. Podzielił równocześnie zarzuty negujące wartość przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr. inż. Z.S. jako miarodajnego dowodu, który miałby potwierdzać właściwy stan techniczny woliery. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że już sam wygląd posadzki oraz materiał z którego jest wykonana, który niewątpliwie w tego rodzaju obiekcie powinien zapewniać nieprzepuszczanie płynów oraz możliwość trwałego zespolenia elementów, z których jest ona wykonana, uzasadniają oparcie się na twierdzeniu odmiennym od sformułowanego w ekspertyzie. Sąd I instancji uwzględniając tę ocenę oraz fakt dokonania w ponownie przeprowadzonym postępowaniu oględzin w dniu 11 grudnia 2019 r. wskazujących na nieszczelność posadzki woliery i zbiornika na ścieki był uprawniony, by przyjąć, że powtórna ocena zgromadzonego materiału dowodowego nakazywała za prawidłowe w kontekście wymagania stawianego przez art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ocenić ustalenia ŚWINB, na których organ zdecydował się oprzeć w zaskarżonej decyzji, jak również nie sprzeciwić się uwadze, że określone w jej rozstrzygnięciu zmiany w rozumieniu art. 40 p.b. (konieczne do wykonania przez skarżącego roboty) traktować należy jako w pełni celowe, tj. przydatne do przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu z punktu widzenia wymagań przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.), dalej: r.w.t. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołał się do treści § 258 r.w.t., podnosząc, że wymóg zastosowania izolacji wodoszczelnej i materiałów nieprzepuszczalnych (nienasiąkliwych) dotyczy wyłącznie posadzki na tarasach oraz posadzki w pomieszczeniach, które są narażone na działanie wody, co nie odpowiada warunkom użytkowania "klatki hodowli papug". Niezależnie, że uwaga ta stanowi wynik wadliwej wykładni pojęcia "pomieszczenia narażonego na działanie wody" użytego w ww. przepisie, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stanowisko prezentowane przez skarżącego pomija to, że regulacja ogólna § 36 ust. 1 r.w.t. nakazuje projektowanie i wznoszenie każdego budynku w sposób zapewniający m.in. bezpieczeństwo jego budowy i użytkowania, wymaganą trwałość i ekonomikę użytkowania, ochronę środowiska, ochronę otaczającej przestrzeni przed czynnikami uciążliwymi, jak i niezbędną izolacyjność przeciwwilgociową. Z kolei § 37 ust. 2 r.w.t. zobowiązuje inwestora do stosowania materiałów i elementów budowlanych zapewniających wymaganą trwałość budynku, co wymaga uwzględnienia przewidywanego okresu jego użytkowania, możliwości konserwacji lub wymiany, oraz zapewnienia warunków odpowiednich dla zdrowia ludzi lub inwentarza żywego. W świetle § 75 r.w.t., do usuwania wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny być przewidziane odpowiednie urządzenia kanalizacyjne, co niewątpliwie pozostaje w łączności z obowiązkiem takiego zaprojektowania konstrukcji obiektu inwentarskiego i posłużenia się przy jego budowie materiałami budowlanymi, które nie tylko zapewniają odpowiednią drożność instalacji kanalizacyjnej, ale również sprawiają, że substancje przewidziane do usunięcia za pośrednictwem tejże instalacji nie będą miały możliwości przedostawania się do gleby oraz do wód gruntowych, stwarzając zagrożenie dla terenu inwestycji i terenów sąsiednich. Wymaga zauważenia, że zasadniczą przesłanką odstąpienia od przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy jest stwierdzenie, że nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.) i wydany wyrok z 28 czerwca 2019 r. powinien być postrzegany jako orzeczenie bezpośrednio nakierowane na zapewnienie, by stanowi rzeczy wynikającemu z samowolnej realizacji przez skarżącego budynku woliery została nadana pełna zgodność z powyższym przepisem. Ponieważ okoliczności sprawy, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie pozwalają zanieczyszczenia studni na działce J.L. bakteriami Escherichia coli wyłączyć jako następstwa przedostawania się nieczystości z odchodów papug do gruntu, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane, jak słusznie uznał Sąd I instancji, nałożone na skarżącego obowiązki związane z zapewnieniem właściwego stanu technicznego obiektu ukształtować w taki sposób, by wskazywane zagrożenie zostało w całości wyeliminowane. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 56 ust. 1 p.b. Odstąpienie przez organy od zażądania od skarżącego dostarczenia nowej ekspertyzy technicznej obiektu znajdowało swoje źródło we wskazaniach co do dalszego postępowania zamieszczonych w wyroku z 28 czerwca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jednoznacznie bowiem stwierdził, że ustaleń co do stanu szczelności posadzki i usunięcia występujących w tym zakresie ewentualnych nieprawidłowości, jak również istnienia lub potrzeby wykonania zabezpieczającego obrzeża posiadający odpowiednią wiedzę fachową pracownicy organów orzekających powinni dokonać we własnym zakresie bez potrzeby dopuszczania w tym zakresie dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Chodzi bowiem o podstawowe i proste kwestie rozstrzygane w budownictwie, do których co do zasady nie muszą mieć specjalnych wiadomości. Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej nie nadał prawidłowego znaczenia temu, że Sąd I instancji rozpoznawał niniejszą sprawę po raz drugi, wobec czego te elementy oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w których Sąd z jednej strony określił zakres związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 czerwca 2019 r., a z drugiej strony potwierdził prawidłowe zastosowanie się przez PINB i ŚWINB do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie mogą podlegać skutecznemu zakwestionowaniu, jeżeli podjęta przez stronę w skardze kasacyjnej polemika z przyjętymi ustaleniami Sądu w całości abstrahuje od analizy uwarunkowań sprawy kształtowanej dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Rozważania prowadzone w skardze kasacyjnej pomijają wynik kontroli sądowej decyzji wydanej w granicach niniejszej sprawy (decyzji ŚWINB z 8 sierpnia 2018 r.), co sprzeciwia się tak twierdzeniu, że sporne postępowanie powinno zostać zakończone bezpośrednio decyzją udzielającą skarżącemu pozwolenia na użytkowanie, jak i akcentowaniu, iż żadne względy nie uzasadniały "dyskredytowania" przez organy treści ekspertyzy i jej przydatności dla postępowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.