VI SA/Wa 551/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2020 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z "(...)" grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" marca 2020 r. nakładającą na "(...)"Sp. z o. o. w B. karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a.", art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) – zwanej dalej: "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) – zwanej dalej: "u.d.p.", § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W dniu 21 lutego 2020 r. w B. na drodze krajowej nr "(...)" zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki M. o nr rej. "(...)", którym kierował E.S., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem przesyłek spedycyjnych (ładunek podzielny) w imieniu "(...)" Sp. z o. o. w B.. Stwierdzono wówczas naruszenie dwóch dopuszczalnych norm: o 3,5 t, tj. o 30,43 % w zakresie nacisku na pojedynczą oś napędową (w miejsce maksymalnej wartości 11 t, wynosiła ona 15 t), o 1,3 t, tj. o 7,22 % w zakresie rzeczywistej masy całkowitej. Do pomiaru użyto pary wag SAW 10C III. Stwierdzono, że skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W wyniku tych ustaleń "(...)"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z "(...)" marca 2020 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych. W odwołaniu skarżąca kwestionowała zasadność nałożonej kary wskazując, że w dniu 21 lutego 2020 r. została przeprowadzona kontrola, w wyniku której wszczęto dwa postępowania administracyjne i każde z nich zakończyło się wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną. W ocenie skarżącej takie działanie organu nie mieści się w granicach zasady demokratycznego państwa prawa. Ponadto wskazała, że organ nie przeprowadził drugiego ważenia. Strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" grudnia 2020 r., w której uzasadnieniu organ poczynił tożsame ustalenia z tymi, które dokonano w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Ocenił, że użycie wag SAW 10C III do pomiaru masy całkowitej pojazdu nie naruszało prawa, a prawidłowo pouczony kierowca o zasadach przeprowadzenia ważenia nie żądał jego ponowienia. Organ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów p.r.d. oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Wskazano, że przepisy p.r.d. sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia, a odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 tej ustawy. Natomiast przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919) – zwanej dalej "u.t.d." sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L.2016.74.8) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2016/403", za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d. W skardze na tę decyzję zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność administracyjną skarżącej. Zdaniem skarżącej organ zaniechał dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem nie przeprowadził drugiego ważenia pojazdu. Jego zdaniem organ naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nienależycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w drugiej instancji. W skardze zawarto także zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 140aa ust. 1 i 3 i 4 p.r.d. w związku z art. 92a u.t.d. poprzez dwukrotne nałożenie za to samo przewinienie dwóch kar w oparciu o dwie różne podstawy prawne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, bo zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy. Pojęcie pojazdu nienormatywnego zdefiniowano w art. 2 pkt 35a p.r.d. Przepis ten opisuje je jako pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Ruch pojazdu nienormatywnego jest – w myśl art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d – dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d., lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, z którego popełnieniem art. 140aa ust. 1 p.r.d. wiąże odpowiedzialność z tytułu kary pieniężnej. W świetle powyższych przepisów zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu – po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu. W tej sprawie procedura ważenia odbyła się za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, jednakże posługiwanie się specjalistycznym, prawidłowo dobranym sprzętem nie zwalnia organu z dbałości o rzetelne przeprowadzenie czynności pomiarowych, przewidzianych przez producenta. Tylko bowiem takie postępowanie pomiarowe, które spełnia wymagania stawiane przez instrukcję urządzenia sprawia, że deklaracja zgodności (czy świadectwo legalizacji) przyrządu spełnia swoją rolę. W innym przypadku można powziąć wątpliwość co do tego, czy uzyskany wynik jest prawidłowy, a więc czy waga pracuje w warunkach pozwalających na spełnienie poziomu wiarygodności pomiaru gwarantowanego przez ową deklarację. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy nie ustrzegły się nieprawidłowości, które poddają w wątpliwość prawidłowość uzyskanych pomiarów z powodu postępowania wbrew instrukcji. Przede wszystkim wprawdzie waga SAW 10C III może być wykorzystywana do ustalenia masy całkowitej pojazdu, ale w przypadku pojazdu dwuosiowego należy w tym celu użyć dwóch par wag. Twierdzenie to znajduje potwierdzenie w jednoznacznej treści znajdującej się w aktach instrukcji wagi (k. 12 akt administracyjnych). Tym samym korzystając tylko z jednej pary wag organ nie miał fizycznej możliwości uzyskania legalizowanego pomiaru masy pojazdu skarżącego. Taki pomiar nie gwarantuje prawidłowości wyniku, a zatem nie może stanowić podstawy nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia przekroczenia limitu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Nie ma żadnych podstaw do innej oceny w tym zakresie – producent wypowiedział się w tej kwestii klarownie. Z tego powodu zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które wywarło pływ na wynik sprawy. Niezależnie jednak od powyższego, w tej sprawie na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi dotyczący podwójnego ukarania i braku rozważenia przez organ możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, iż na skutek wydania zaskarżonej decyzji doszło do sprzecznego z zasadą proporcjonalności oraz zakazem podwójnego karania nałożenia na skarżącą dwóch kar w oparciu o te same okoliczności faktyczne. Na mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)" lipca 2020 r. wydanej w sprawie "(...)"skarżąca została już ukarana karą pieniężną w wysokości 2 600 złotych za to samo naruszenie w postaci przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, ujawnionego podczas kontroli drogowej pojazdu o nr rej. "(...)" w dniu 21 lutego 2020 r. W ocenie organu problem dwukrotnego karania za ten sam czyn nie zachodzi albowiem podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie były przepisy różnych aktów prawnych, a ponadto dwie analizowane sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy p.r.d. sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia, zaś przepisy u.t.d. – naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia nr 2016/403. Argumentacja ta nie jest przekonująca i świadczy o wadliwej wykładni przywołanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji – nieuzasadnionym niezastosowaniu przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowi on podstawę obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego – adresata zakazu. Kwestia ta stanowiła już przedmiot rozważań podejmowanych w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1841/19, z 22 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2173/20, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wspomniany przepis przyjmuje szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór zaakceptowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt P 29/09, OTK-A 2010/9, poz. 104, z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 90/08, OTK-A 2011/3, poz. 21). Do przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., które muszą być spełnione łącznie ustawodawca zaliczył uprzednie prawomocne ukaranie za to samo zachowanie strony w drodze jednej z kar wymienionych w tym przepisie. Konieczne jest ponadto wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić to, jakie cele spełniać mają kara uprzednio nałożona i kara aktualnie rozważana, zbadać, czy nie zachodzi pomiędzy nimi tożsamość oraz ocenić to, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona kolejna administracyjna kara pieniężna. Wbrew twierdzeniom organu, nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów p.r.d. i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie u.t.d. Zachowanie to polegało na przekroczeniu dopuszczalnej normy w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej samochodu ciężarowego. Nie można także zakwestionować identyczności podmiotowej strony, bo w przypadku każdej z wydanych decyzji jest nią "(...)" Sp. z o. o. w B., niezależnie czy nazwiemy go podmiotem wykonującym przejazd czy przewoźnikiem drogowym wykonującym przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego. Mamy do czynienia z przedsiębiorcą wykonującym zarobkowo transport drogowy. Bezsprzecznie ukaranie uprzednie nosi walor prawomocności. Jako pierwsza wydana została decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" lipca 2020 r. w sprawie "(...)"o nałożeniu na skarżącą kary w wysokości 2600 złotych. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący kwestionował tę decyzję w administracyjnym toku instancji bądź przed sądem. Z tych powodów, rozpatrując sprawę ponownie, niezależnie od wad procesowych, których wyeliminowanie nie jest już na obecnym etapie możliwe, bo wiązałoby się z koniecznością powtórnego ważenia pojazdu w warunkach wykonywanego w przeszłości przewozu, należy przede wszystkim uwzględnić pogląd prawny zaprezentowany w niniejszym wyroku i zastosować przepis art. 189f § 1 k.p.a. Wystąpienie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary ma w tym przypadku pierwszeństwo, wobec znajdowania się w obrocie prawomocnej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" lipca 2020 r. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Z uwagi na fakt, że dostrzeżone przez Sąd wady tkwiły także w decyzji organu pierwszej instancji, Sąd na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wyeliminowaniu z obrotu także tego aktu. Na podstawie art. 200 tej ustawy Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 450 złotych tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu.