I SA/Wa 2521/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej ,,Prezes UKE", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256z poźn. zm.), dalej ,,kpa", art. 124 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z poźn. zm.), dalej ,,ugn" w związku z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z poźn. zm), dalej ,,ustawa z dnia 7 maja 2010 r." oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 z poźn. zm.), dalej ,,Pt" po rozpatrzeniu wniosku L. C. z dnia 18 maja 2020 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...], uzgadniającym w całości w zakresie urządzeń łączności publicznej projekt decyzji [...], przedłożonej przez Starostę [...] przy piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezes UKE wskazał, że Starosta [...] pismem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 124 ust. 1b ugn w związku z art. 106 kpa zwrócił się do Prezesa UKE o uzgodnienie projektu decyzji znak: [...]. Przedmiotowym projektem, na podstawie art. 124 ugn oraz art. 104 i 107 kpa w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010, po rozpatrzeniu wniosku N. Sp. z o. o. z siedzibą w W., zamierzano orzec o: ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie nr [...] miasta B., oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni 0,2223 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], będącej w użytkowaniu wieczystym L. C., przez zezwolenie firmie N. na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci mikrokanalizacji kablowej wraz z zaciągniętym do niej kablem światłowodowym, zgodnie z załączoną mapą stanowiącą integralną część projektu decyzji; zobowiązaniu N. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac z pkt 1. Prezes UKE wskazał, że w dniu [...] maja 2020 r. wydał postanowienie, którym uzgodnił w zakresie urządzeń łączności publicznej projekt decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie N. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci umieszczenia na nieruchomości kanalizacji kablowej (lxHDPE 04Omm oraz 4x 014/lOmm) wraz z zaciągniętym do niej kablem światłowodowym ADSS 24J. Z ww. postanowieniem nie zgodziła się skarżąca L. C. składając do Prezesa UKE wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes UKE wskazał, że zgodnie z art. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowo w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 Pt oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w ort. 3 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Organ powołał się także na art. 124 ust. 1 ugn, który stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle zaś art. 124 ust. 1b ugn urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydoje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Prezes UKE wskazał, że w uzasadnieniu projektu decyzji Starosta stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest uzasadnione. Rolą Prezesa UKE było natomiast zbadanie przedstawionego przez Starostę projektu rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym urządzeń łączności publicznej. Mając na uwadze powyższe, Prezes UKE, prowadząc postępowanie uzgodnieniowe na podstawie art. 124 ust. 1b ugn, brał pod uwagę zarówno stan faktyczny ustalony przez Starostę w projekcie decyzji, jak też opierał się na własnych ustaleniach, zebranych w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Organ ustalił, że zamierzeniem inwestora jest przeprowadzenie inwestycji o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., tj. umieszczenie na nieruchomości obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej, jakim w tym przypadku jest: kanalizacja kablowa składająca się z lxHDPE 04Omm oraz 4x014/lOmm wraz z telekomunikacyjną linią kablową tj. kablem światłowodowym ADSS 24J. Wykazano także, że nieruchomość na której ma być zrealizowana inwestycja jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej, która nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Prezes UKE ustalił także, że inwestor jest podmiotem uprawnionym do umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co wprost wynika z wpisu do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE, zawartego pod numerem [...]. Ma on zatem uprawnienie do złożenia do Starosty wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organ II instancji wskazał także, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje z uwagi na to, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją. Organ przyjął, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienie Prezes UKE prawidłowo stwierdził, że inwestycja N. na nieruchomości jest inwestycją celu publicznego. N. realizuje bowiem inwestycję w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa Oś Priorytetowa nr 1 "Powszechny dostęp do szybkiego Internetu" Działanie nr 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwościach dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowościach", na obszarze m.in. województwa warmińsko-mazurskiego. Odnosząc się do argumentów wywiedzionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczących tego, że umieszczona na nieruchomości kanalizacja kablowa ze względu na prowadzoną działalność gospodarcza, będzie uniemożliwiać racjonalne korzystanie z nieruchomości, wpłynie na obniżenie jej wartości oraz, że negocjacje prowadzone przez Inwestora były pozorne, jak również, że istnieje możliwość przeprowadzenia inwestycji przez inną nieruchomość, Prezes UKE wskazał, że nie wydaje decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a jedynie uzgadnia przedłożony przez starostę projekt (decyzji). Zbadanie spełnia przesłanek określonych w przepisie art. 124 ugn. oraz przesłanek z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., pozostaje w kompetencji organu wydającego decyzję ograniczającą sposób korzystania, z nieruchomości w ramach prowadzonego w tej sprawie postępowania głównego. W ocenie Prezesa UKE uzgadnianie projektu decyzji ograniczone jest natomiast przedmiotem sprawy administracyjnej oraz zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego, a tym samym nie może dotyczyć dowolnych kwestii związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego . Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: -pod postacią art. 124 ust. 1 ugn poprzez pominięcie przy wydaniu decyzji, że postępowanie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny; -pod postacią art. 124 ust. 1 ugn poprzez niezakreślenie ram czasowych w jakich ma być wykonane prace przez inwestora, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: -art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ wydający decyzję wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, -art. 80 kpa, poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności w zakresie innej inwestycji zrealizowanej na nieruchomości skarżącej, jej wpływu na planowaną przez inwestora oraz technicznym możliwości wykonania inwestycji na tej samej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w graniach danej sprawy, jak stanowi art. 134§1 ppsa. Z akt administracyjnych wynika, że Starosta [...], pismem z dnia [...] lutego 2020 roku zwrócił się do Prezesa UKE o uzgodnienie w trybie art. 106 kpa decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym L. C., położonej w obrębie nr [...], miasta B., oznaczonej działką nr [...], o powierzchni 0,2223 ha, zapisanej w księdze wieczystej Nr KW [...] przez zezwolenie firmie N. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na zwożenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci mikrokanalizacji kablowej wraz z zaciągniętym do niej kablem światłowodowym, zgodnie z załączoną mapą stanowiącą integralną część decyzji. Starosta [...] postąpił zgodnie z treścią art. 124 ust. 1b ugn., który stanowi, że decyzję w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie urządzeń łączności publicznej wydaje Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej po uzgodnieniu z Prezesem UKE. Uzgodnienie decyzji dotyczy ustosunkowania się do konkretnej treści proponowanego rozstrzygnięcia, jaką ma podjąć organ prowadzący postępowanie główne. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje więc na wniosek organu wydającego decyzje, który występując o dokonanie uzgodnienia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przekazuje projekt decyzji. Oznacza to, że organ uzgadniający ocenia projekt decyzji i wyraża stanowisko w zakresie, w którym uzgadnia przedmiotową inwestycje. W sprawie niniejszej przedmiotem postępowania jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, będącej w użytkowaniu L. C. poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci umieszczenia na nieruchomości kanalizacji kablowej (lxHDPE 04Omm, 4x 014/lOmm) wraz z zaciągniętym do niej kablem światłowodowym ADSS 24J. Po zbadaniu sprawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. uzgodnił przedłożony przez Starostę [...] projekt decyzji w powyższym zakresie, które następnie utrzymał w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., uznając, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było podstaw do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Kluczowym w sprawie jest to, że organ orzekając w sprawie, dokonywał uzgodnienia projektu decyzji, jedynie w zakresie swojej właściwości. Zakreślają ją przepisy prawa materialnego - art. 192 Pt oraz regulacje szczególne, w tym ustawa z dnia 7 maja 2010 r., na przepisy której powołuje się w swoich rozstrzygnięciach Prezes UKE. Należą do ich m.in. przyjmowanie i rozpowszechnianie informacji o podjęciu przez jednostki samorządu terytorialnego działalności w zakresie budowy czy eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 6 ust. 3 ), wydawanie opinii w zakresie takiej działalności (art. 4), wyrażanie zgody na świadczenie usługi dostępu do Internetu bez pobierania opłat lub w zamian za opłatę niższą (art. 7 ust. 1), zmienianie, w drodze decyzji, treści umowy o współkorzystaniu lub o dostępie do infrastruktury technicznej (art. 20), określanie terminu zakończenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o współkorzystaniu lub o dostępie do infrastruktury technicznej a potem wydawanie decyzji w tym przedmiocie (art. 21 i 22), weryfikowanie i aktualizowanie informacji o usługach telefonicznych, usługach transmisji danych, pokryciu istniejącą infrastrukturą telekomunikacyjną i publicznymi sieciami telekomunikacyjnymi, zapewniającymi lub umożliwiającymi zapewnienie szerokopasmowego dostępu do Internetu (art. 29 ust. 1), prawo do zaskarżenia treści planu miejscowego, pod kątem zgodności z wymaganymi materialnymi, wskazanymi w art. 46 ust. 1 (art. 48) Z powyższego wynika, że do zadań organu uzgadniającego nie należą kwestie związane ogólnie z prawidłowością procedowania w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 124 ugn (np. kwestia poprzedzanych ją rokowań) jak i kwestia ogólnie materialnej prawidłowości decyzji - np. czy zawiera ona wymagane elementy np. w kontekście określenia czasu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Generalnie oceny prawidłowości orzeczenia dokonuje organ wyższego stopnia, którym stosownie do art. 9a ugn jest wojewoda i jedynie on jest kompetentny do zajmowania stanowiska w tych kwestiach. Rolą organu uzgadniającego, czyli w niniejszej sprawie Prezesa UKE jest jedynie ocena, czy projekt decyzji spełnia wymagania w kontekście zgodności z przepisami prawa materialnego w zakresie własnej właściwości. Z uwagi na przyznanie danemu organowi funkcji niejako koordynatora, gdy chodzi o rozwój sieci szerokopasmowych, mógłby on przykładowo zgłosić uwagi, co do braku zasadności realizowania danego przedsięwzięcia, jako niesłużącego celom publicznym (wobec wynikającego stąd uprawnienia do ingerencji w prawa osób trzecich), o ile dysponowałby informacjami, że istnieje możliwość zapewnienia stosownego dostępu w oparciu o inną, istniejącą infrastrukturę czy pojedyncze obiekty (np. wobec kompletacji do orzekania w przedmiocie współkorzystania z sieci itp.). Jednak z akt sprawy nie wynika ani w skardze nie wykazano, aby w przedmiotowym wypadku tego rodzaju możliwości istniały. W kontekście swoich zadań organ dokonał więc prawidłowej oceny, że chodzi o realizację inwestycji celu publicznego. Inwestor będzie realizował przedmiotową inwestycję w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC) na lata 2014-2020, przygotowanego na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego. POPC jest jednym z 6 krajowych programów operacyjnych na lata 2014-2020 służących realizacji Umowy Partnerstwa w zakresie polityki spójności określającej strategię Polski, priorytety i warunki efektywnego i skutecznego korzystania z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych w latach 2014-2020 w celu realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. Głównym założeniem tego programu jest zapewnienie każdemu mieszkańcowi Polski dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s. Realizacja tego programu ma zatem strategiczne znaczenie dla rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, a w ramach tego, również dla rozwoju obszaru województwa warmińsko- mazurskiego. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie także prowadzić do naruszenia zasad budowy tego rodzaju infrastruktury - z punktu widzenia norm technicznych jest ona dopuszczalna. Przewody i urządzenie łączności publicznej w postaci mikrokanalizacji kablowej wraz z zaciągniętym do niej kablem światłowodowym będą umieszczone pod ziemią, natomiast po dokonanych pracach inwestycyjnych, inwestor będzie miał obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego. We wskazanych zakresach organ nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości a jego ustalenia, co do tych kwestii nie są nawet kwestionowane w skardze. W ocenie Sądu zapatrywania organu są trafne i zgodne z przepisami prawa. Co do zarzutów skargi wypada wskazać, że wykraczają one poza zakres postępowania w przedmiocie uzgodnienia. Organ uzgadniający odnosił się do konkretnego projektu decyzji. Poza granicami jego rozważań powinna zostać kwestia poruszana przez skarżącą, a dotycząca nieprzeprowadzenia rokowań pomiędzy nią, a inwestorem. Analogicznie bez znacznie jest kwestia, czy w istocie brak jest w projekcie decyzji stosownego sprecyzowania czasowego zakresu ingerencji w prawa właścicieli. Pełnomocnik skarżącej nie rozróżnia tych kwestii. Podnoszone przez niego zarzuty mogłyby dotyczyć decyzji Starosty, ewentualnie mogłyby być podstawą skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody. Zresztą wydaje się, że pełnomocnik w skardze omyłkowo stawia wywiedzione zarzuty właśnie przeciwko decyzji, mimo iż formalnie skarży postanowienie uzgadniające Prezesa UKE. Zdaniem Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że Prezes UKE prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa i w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzgodnił, w ramach swojej właściwości, a to w zakresie łączności urządzeń publicznych, że projektowana decyzja Starosty może być podstawą do ograniczenia skarżącej korzystania z nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa. Sąd skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa.