III OSK 6555/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2263/20 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 października 2020 nr KOC 4569/Pi/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2263/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 października 2020 nr KOC 4569/Pi/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 22 sierpnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej także "SKO" lub "Kolegium" o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. skanów zarządzeń prezesa SKO w Warszawie wydanych w latach 2015-2017; 2. skanów załączników do zarządzeń prezesa SKO w Warszawie: a) nr 3/2019 z dnia 21 maja 2019 r., b) nr 4/2019 z dnia 23 maja 2019 r., c) nr 5/2019 z dnia 25 lipca 2019 r., d) nr 12/2020 z dnia 25 maja 2020 r.; 3. informacji, ile postanowień sygnalizacyjnych, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), wydał w latach 2010-2020 prezes SKO w Warszawie; 4. informacji, jakie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu: a. prezesowi, b. wiceprezesowi, c. kierownikowi biura, d. głównemu księgowemu, 5. informacji, jaką łączną kwotę wydatkowano w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu na wynagrodzenia dla wszystkich pracowników Kolegium. Dalej Sąd pierwszej instancji przedstawił, że przedmiotem rozpoznania zaskarżonej decyzji z 16 października 2020 r. był pkt 4 ww. wniosku tj. żądanie udostępnienia informacji, jakie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia w ostatnim księgowo zamkniętym miesiącu prezesowi, wiceprezesowi, kierownikowi biura, głównemu księgowemu. W ocenie organu brak jest podstaw prawnych do udzielenia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń osób wykonujących funkcje publiczne, jak i pracowników pełniących funkcje pomocnicze w organie, ponieważ dane te podlegają ochronie przewidzianej przepisami ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Powyższe wyklucza możliwość udzielenia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p." Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja ta została podjęta przez SKO w składzie trzyosobowym, podczas gdy stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) zwanej dalej "ustawą o SKO" organem objętym obowiązkami w zakresie udostępniania informacji publicznej jest prezes SKO. Kolegium w składzie trzyosobowym jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, a nie organem właściwym do załatwiania, w pierwszej instancji, wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec zaskarżonej decyzji zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) zwanej dalej "k.p.a."). W rezultacie stwierdził jej nieważność. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że z uwagi na nieważność decyzji z przyczyn formalnych, nie oceniał jej pod kątem merytorycznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego (pkt I), tj.: - art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej: "u.d.i.p." w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2018 r, poz. 570) zwanej dalej "ustawą o SKO", przez ich wadliwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje prezes kolegium, w sytuacji gdy decyzje te zastrzeżone są dla trzyosobowych składów orzekających, a jedynym rozstrzygnięciem wydawanym przez prezesa jest postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 20 ustawy o SKO. Ponadto Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a." oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 18 ust. 1 ustawy o SKO, przez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawy o SKO nie wynika, iż decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje prezes kolegium, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że SKO to organy kolegialne i na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o SKO decyzje kolegium wydawane są w składach trzyosobowych. W ustawie o SKO brak jest przepisu, który umocowałby prezesa SKO do wydawania decyzji jednoosobowo, a jedynym rozstrzygnięciem wydawanym przez prezesa jest postanowienie sygnalizacyjne (art. 20 ustawy o SKO). W ocenie skarżącego kasacyjnie organu gdyby prezes kolegium miałby być właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, to racjonalny ustawodawca uregulowałby tę kwestię w sposób jednoznaczny. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a tym samym wydania ewentualnej decyzji, jest SKO. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako oczywiście nieuzasadnionej. W uzasadnieniu podniósł, że przypadki, w których SKO może działać w składzie trzyosobowym, są wyczerpująco ujęte w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o SKO oraz w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 2 ustawy o SKO. Z przepisów tych wynika, że w sytuacjach, w których kolegia nie są organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. i Ordynacji podatkowej, mogą orzekać wyłącznie na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Wskazał, że prezes SKO, oprócz postanowienia sygnalizacyjnego, wydaje także postanowienia o wyłączeniu członka organu kolegialnego od załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego organ błędnie usiłuje domniemać swoją kompetencję do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej wyłącznie z ogólnej zasady orzekania w składzie trzyosobowym jako organ wyższego stopnia oraz faktu, że ustawodawca nie zastrzegł tej kompetencji expressis verbis dla prezesa kolegium. Jednak ustawodawca nie przewidział tej kompetencji także dla kolegium w składzie trzyosobowym. Jak wskazano, prezes jest autonomicznym organem kolegium. Organ błędnie przypisuje kompetencję do załatwienia sprawy dwóm organom: w przypadku pozytywnego załatwienia: prezesowi kolegium, zaś w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia - samemu kolegium w składzie trzyosobowym. Katalog zadań i obowiązków prezesa kolegium z art. 11 ust. 1 ustawy o SKO ma charakter otwarty. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy prezes kolegium reprezentuje kolegium na zewnątrz, co obejmuje także udzielanie informacji publicznej. Za tym, aby wnioski o dostęp do informacji publicznej skierowane do samorządowego kolegium odwoławczego były rozpatrywane przez prezesa tego kolegium, w ocenie skarżącego przemawia również wykładnia celowościowa przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Ciężko wyobrazić sobie przykładowo sytuację, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do sądu, rozpatruje ten sąd orzekając w składzie np. trzech sędziów. W przypadku sądów powszechnych oraz administracyjnych również brak jest expressis verbis regulacji uprawniającej prezesów tych sądów do wydawania decyzji w sprawach dostępu do informacji publicznej, a mimo to nie do wyobrażenia sobie jest sytuacja, kiedy wnioski takie rozpatrywane byłyby przez sądy. Odpowiedź na skargę kasacyjnej złożył również Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że prawidłowe są ustalenia Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którymi organem właściwym do rozpatrywania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, w tym wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest prezes SKO. Podmiot ten jest bowiem dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium. W ocenie RPO kompetencja prezesa SKO do działania w zakresie udzielania informacji publicznej wynika z art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o SKO. Art. 11 ust. 1 ww. ustawy przedstawia jedynie najistotniejsze zadania prezesa kolegium, które wiążą się z pełnieniem przez niego funkcji kierowniczych w strukturze samorządowego kolegium odwoławczego, a użycie zwrotu "w szczególności’' świadczy o tym, że wyliczenie to nie ma charakteru pełnego, zamkniętego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, kompetencje prezesa SKO nie ograniczają się do wydawania postanowień sygnalizacyjnych. Podkreślono, iż art. 18 ust. 1 ustawy o SKO odnosi się do działalności orzeczniczej tego organu jako organu wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Rzecznik zwrócił także uwagę, że SKO jest organem administracji publicznej o szczególnym charakterze, który w doktrynie określany jest mianem quasi-sądowego. Zwrócił uwagę na analogiczność sytuacji prawnej prezesa SKO i prezesów sądów jako organów właściwych do załatwiania spraw objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Rzecznika przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia językowa i celowościowa przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o SKO, pozwala uznać prezesa SKO za organ kolegium kompetentny do rozstrzygania spraw z zakresu prawa dostępu do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie organ zmierza do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji, iż kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej posiada prezes SKO, a nie kolegium w składzie trzyosobowym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Na wstępie wskazać należy, że w przedmiotowej kwestii wypowiedział się już NSA w wyroku z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21, LEX nr 3398057, uznając, że informację publiczną w imieniu samorządowego kolegium odwoławczego udostępnia prezes kolegium i to również prezes kolegium, w trybie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydaje decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte ww. wyroku tego Sądu z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21 i przyjmuje je za własne. Nie jest bowiem trafna argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej. Analizując art. 18 ust. 1 ustawy o SKO nie sposób przyjąć, aby przepis ten znalazł zastosowanie w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi ww. przepis, "Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium". Prawdą jest, że z wykładni językowej art. 18 ust. 1 ustawy o SKO wynika ogólna kompetencja do wydawania decyzji przez składy trzyosobowe kolegium. Jednakże prawidłowa wykładnia tego przepisu nie może pomijać jego relacji w stosunku do art. 11 ust. 2 ustawy o SKO, wedle którego "Prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego". Z obu przepisów wynika, że co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze orzekają w składach trzyosobowych, jednakże istnieje kategoria spraw niezastrzeżonych do rozpoznania w ww. składzie. Tej kategorii należy poszukiwać z odwołaniem się do metod wykładni systemowej. Samorządowe kolegia odwoławcze zostały powołane jako organy wyższego stopnia orzekające w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego – art. 1 ust. 1 ustawy o SKO. W tych sprawach kolegia orzekają jako organy II instancji w postępowaniu administracyjnym i podatkowym. Wykonywanie kompetencji organu wyższego stopnia wobec organów samorządu terytorialnego zostało obwarowane gwarancjami mającymi na celu zapewnienie niezależności jednostek samorządu terytorialnego względem administracji rządowej (zob. także Z. Kmieciak, Samorządowe kolegia odwoławcze w układzie administracyjnego toku instancji, "Państwo i Prawo" 2013, nr 3, s. 6-20. Autor ten wskazuje, iż wedle jednego z poglądów kolegia są wyspecjalizowanymi ciałami administracyjnymi o charakterze orzeczniczym, których jedynym zadaniem - poza wyjątkiem wynikającym z art. 1 ust. 2 ustawy o SKO - jest rozpoznawanie spraw administracyjnych [tamże, s. 7-8]). W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera ukształtowanie składów orzekających kolegiów, jak i niezależność członków kolegium, którzy związani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 21 ust. 1 ustawy o SKO). Prawodawca uwzględnił przy tym możliwość powierzenia samorządowym kolegiom odwoławczym załatwianie innych spraw, w szczególności spraw, w których SKO orzeka jako organ I instancji. Świadczy o tym brzmienie art. 1 ust. 2 ww. ustawy, wedle którego w sprawach niewymienionych w ust. 1 kolegia orzekają "na zasadach określonych w odrębnych ustawach". Ustawą taką niewątpliwie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji publicznej o działalności kolegium. Jednak przepisy u.d.i.p. nie określają w żaden sposób tego, czy podmiotem wydającym decyzję jest kolegium, czy też jego prezes. W szczególności normy prawnej w tym zakresie nie sposób wywieść z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiącego, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej". W konsekwencji oceny w tym zakresie należy dokonać na podstawie właściwych przepisów ustawy o SKO. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, organami kolegium są zgromadzenie ogólne oraz prezes. Drugi ze wskazanych podmiotów reprezentuje kolegium na zewnątrz oraz, jak już wspomniano, wykonuje niezastrzeżone dla składu orzekającego czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej. Ponadto zwrócić trzeba uwagę, że katalog kompetencji prezesa kolegium, określony w art. 11 ust. 1 ustawy o SKO, ma charakter otwarty, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności". W doktrynie podkreśla się, iż w sprawach niewymagających wydania orzeczenia albo w przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzyganie spraw należy zatem do prezesa kolegium. W szczególności prezes kolegium podpisuje pisma kończące postępowanie w sprawie w sposób inny niż przez orzeczenie składu orzekającego (tak: K. Sikora [w:] A. Ostrowska, K. Sikora, Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 11). Zdaniem NSA z kompetencji prezesa do reprezentacji kolegium na zewnątrz wynika obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21, "[u]dostępnienie informacji publicznej, jako czynność materialno-techniczna odbywa się poza postępowaniem administracyjnym, w ramach którego samorządowe kolegium odwoławcze realizuje swoje kompetencje orzecznicze. Na tym etapie kolegium reprezentuje prezes kolegium, zgodnie z przyjętą funkcją wewnątrzustrojową i to prezes kolegium jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wystąpienie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie powoduje konwersji właściwości do rozpoznania wniosku dostępowego z prezesa kolegium na skład orzekający kolegium. W istocie prowadziłoby to zmiany sposobu reprezentacji kolegium w zależności od pozytywnego, bądź negatywnego kierunku załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem dostępowym. Systemowo byłoby to rozwiązanie oczywiście wadliwe. W rezultacie należy stanąć na stanowisku, że te same przepisy ustrojowe, które uprawniają prezesa kolegium do zewnętrznej reprezentacji samorządowego kolegium odwoławczego, w ramach której udostępnia informację publiczną, są podstawą przypisania mu kompetencji do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p." Także w ocenie NSA w składzie orzekającym to prezes kolegium jest organem wydającym decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wydanie tej decyzji nie następuje w sprawie, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o SKO. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest sprawą, w której kolegium nie występuje jako organ wyższego stopnia nad organem jednostki samorządu terytorialnego, a więc sprawą określoną w art. 1 ust. 2 ustawy o SKO. Z wykładni systemowej wynika brak konieczności podjęcia rozstrzygnięcia przez trzyosobowy skład orzekający kolegium. Nieracjonalne byłoby twierdzenie, że w sytuacji, gdy prezes SKO uzna, iż zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, powinien on przekazać sprawę do rozpoznania składowi orzekającemu na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o SKO. Prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium. Jeśli prezes jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to z kompetencją tą łączy się kompetencja do wydania decyzji odmownej. W ww. wyroku NSA z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21 trafnie zwrócono uwagę, że "[ź]ródło kompetencji prezesa kolegium do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowią więc nie przepisy ustrojowe u.s.k.o., kształtujące tryb orzekania kolegium w indywidualnych sprawach administracyjnych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 1 u.s.k.o.), lecz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o., który wskazuje, że to samorządowe kolegium odwoławcze reprezentowane przez prezesa kolegium jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Przyjęcie poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej byłoby nie do pogodzenia z założeniami systemowymi. Twierdzenie, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. posiada skład oczekający kolegium (art. 18 ust. 1 u.s.k.o.) musiałoby oznaczać, że skład ten jest związany stanowiskiem prezesa co do konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia". Dodać należy, że przekazanie kompetencji do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej składom trzyosobowym kolegium byłoby nieracjonalne także ze względu na postulat jednolitości w rozpoznawaniu dotyczących danego podmiotu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli prezes kolegium udostępnia informację publiczną, to każdorazowe stwierdzenie przez niego, iż należy wydać decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., wiązałoby się z ponowną analizą podstaw do wydania ww. decyzji przez trzyosobowy skład orzekający. Sytuacja ta byłaby także nie do pogodzenia z rolą składów określonych w art. 18 ust. 1 ustawy o SKO. Samorządowe kolegia odwoławcze w składach trzyosobowych pełnią funkcję niezależnych, zorganizowanych na podobieństwo sądów organów wyższego stopnia nad organami samorządu terytorialnego (podobnie R. Sawuła, Właściwość instancyjna wobec organów samorządu terytorialnego po reformie administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2000, nr 1, s. 86), nie zaś podmiotów wykonujących czynności w sprawie dostępu do informacji publicznej. Słusznie akcentuje skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wykładnia zaprezentowana przez skarżący kasacyjnie organ doprowadziłaby do błędnego wniosku o konieczności wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przez sądy w składach przewidzianych dla właściwej procedury sądowej. Tymczasem, zarówno w odniesieniu do sądów, jak i samorządowych kolegiów odwoławczych, odpowiednie składy orzekające zostały przewidziane do rozpoznawania powierzonych tym podmiotom spraw, podczas gdy kwestia udostępnienia lub odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczy reprezentacji ww. podmiotów w sferze zewnętrznej. Właściwość prezesów sądów powszechnych i administracyjnych, jako ustawowych organów tychże sądów reprezentujących je na zewnątrz, do rozpatrywania tego typu spraw nie budzi natomiast najmniejszych wątpliwości. Brak jest jakichkolwiek argumentów, zwłaszcza w sytuacji podobnego brzmienia przepisów, aby samorządowe kolegia odwoławcze traktować odmiennie. Mając powyższe na uwadze, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o SKO przez ich wadliwą wykładnię. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje prezes kolegium. Wydanie decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. wiąże się z kompetencją do udostępnienia informacji publicznej, która to sfera przypisana jest prezesowi kolegium jako związana z reprezentacją kolegium na zewnątrz. W konsekwencji wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej SKO jest niezastrzeżoną dla składu orzekającego czynnością przewidzianą przepisami prawa dla organu administracji publicznej – art. 11 ust. 2 ustawy o SKO. Z powyższych względów nietrafny jest również powiązany z ww. zarzutem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 18 ust. 1 ustawy o SKO przez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił wystąpienie w odniesieniu do zaskarżonej decyzji przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA w Warszawie z 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Wydanie decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze w składzie trzyosobowym, zamiast przez prezesa SKO, jest równoznaczne z wydaniem decyzji z naruszeniem właściwości. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.