VII SA/Wa 639/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. M. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] lutego 2020 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W wyniku wniosku [...] S. A. (dalej: "inwestor"), Wojewoda ww. decyzją z [...] lutego 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na "Budowę 2-ej nitki rurociągu przesyłowego paliw z PMRiP [...] – [...] w ramach dostosowania infrastruktury przesyłowej paliw do wymogów ustawy o zapasach interwencyjnych" na działkach nr ew. [...] obr. [...] [...], gm. [...] oraz nr ew. [...] obr. [...][...], gm. [...], na terenie woj. [...], w zakresie rurociągu przesyłowego dalekosiężnego DN 350 wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. linią telemetryczną światłowodową wzdłuż projektowanego rurociągu przesyłowego. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie, wniósł skarżący. W uzasadnieniu powyższej decyzji z [...] lutego 2021 r. GINB przywołał art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 - dalej: "p.b."), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b.). Organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o prawie do dysponowania działkami o nr ew. [...] obr. [...][...] oraz [...] obr. [...][...]. Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu GINB wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia, zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Zaznaczył, że fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż prawo inwestora do dysponowania działką nr ew. [...] (stanowiącą własność H. M.) na cele budowlane wynika z decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., znak: [...] ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...] gm. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. 4,7000 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], poprzez zezwolenie [...] S.A. na zakładanie i na przeprowadzenie przewodu służącego do przesyłania płynów (oleju napędowego i paliw) - podziemnego rurociągu przesyłowego o średnicy DN350 wraz z infrastrukturą towarzyszącą (słupki oznaczeniowe, elementy ochrony katodowej, itd.) na długości 73,8 m ze strefą bezpieczeństwa o szerokości 12 m o powierzchni 885 m², w tym zajęcie części nieruchomości w pasie montażowym o szerokości 22 m o całkowitej powierzchni 1440 m²). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 423/18 oddalił skargę H. M. na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1248/19, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 25 września 2018 r. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 25 września 2018 r. inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr ew. [...] obr. [...][...], na cele budowlane. Dalej GINB przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wskazując, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w Gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., poz. [...]) oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: [...], [...], [...], [...] i [...] w gminie [...]. Dalej GINB zaznaczył, że inwestor uzyskał również decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], określającą warunki realizacji ww. przedsięwzięcia polegającego na budowie 2-ej nitki rurociągu przesyłowego paliw z PMRiP [...] – [...] w ramach dostosowania infrastruktury przesyłowej paliw do wymogów ustawy o zapasach interwencyjnych. Natomiast z uwagi na zarzut odwołania wskazujący, że "wnioskodawca nie dysponuje decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącą dokładnie tego przedsięwzięcia, które objęto wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę" – organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja stanowi fragment inwestycji dla której została wydana ww. decyzja Wójta Gminy [...] z [...] września 2016 r., znak: [...]. Dalej GINB przywołał art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., wskazując, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Inwestor przedstawił także kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1b p.b., oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Wobec powyższego, w związku ze spełnionymi wymaganiami przez inwestora określonymi w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b., oraz na podstawie art. 35 ust. 4 p.b., organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, że "inwestycja nie ma charakteru liniowego, a jedynie punktowy, gdyż jest ograniczona wyłącznie do dwóch działek" oraz, że "Wojewoda [...] nie jest właściwym organem do wydania pozwolenia na budowę". GINB przywołał art. 3 pkt 3a wyjaśniając, że przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Jak podkreślił organ odwoławczy, zgodnie z pkt 3.1 części opisowej projektu zagospodarowania terenu "trasa projektowanego rurociągu paliwowego objętego niniejszym projektem budowlanym zlokalizowana jest na terenie działek ewidencyjnych: [...] - obręb [...], gmina [...], [...] - obręb [...], gmina [...] i będzie połączona z projektowanym rurociągiem przesyłowym dalekosiężnym, dla którego została uzyskana ostateczna z dniem [...].06.2019 r. decyzja pozwolenia na budowę nr [...] wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...].04.2019 r." GINB wyjaśnił, że zgodnie z § 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r., Nr 235, poz. 1539) wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących rurociągów przesyłowych dalekosiężnych służących do transportu ropy naftowej i produktów naftowych. Reasumując organ odwoławczy wyjaśnił, że zakresem niniejszego postępowania objęte są fragmenty rurociągu przesyłowego dalekosiężnego, którego definicję zawiera § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. (to jest rurociąg służący do przesyłania lub dystrybucji ropy naftowej lub produktów naftowych, do lub z instalacji znajdującej się na lądzie lub w wodzie, począwszy od ostatniego elementu odcinającego w granicach instalacji, łącznie z tym elementem i wszystkimi przyłączonymi urządzeniami przeznaczonymi specjalnie dla tych rurociągów z wyjątkiem rurociągów technologicznych w obrębie granic baz i stacji paliw płynnych na terenie portów, lotnisk oraz stacji kolejowych). Pismem z 25 lutego 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] lutego 2021 r., znak: [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie prawne decyzji i brak samodzielnych rozważań organu wyjaśniających, dlaczego decyzja ograniczająca prawo własności skarżącego jest równoznaczna z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo, iż toczy się odrębne postępowanie w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren działki skarżącego; 2) naruszenie art. 3 pkt 11 p.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja ograniczająca prawo własności i idące za nim oświadczenie inwestora są wystarczające do uznania, że spełniono warunek prawem przewidziany; 3) naruszenie art. 3 pkt 11 p.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku sprawdzenia wiarygodności oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz poprzez błędne przyjęcie, iż w toczącej się sprawie nie powstały wątpliwości co do prawdziwości tego oświadczenia, skoro organ pierwotnie zawiesił postępowanie administracyjne; 4) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania pomimo, iż w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne i zawieszenie postępowania było jak najbardziej właściwe; 5) naruszenie art. 3 pkt 3a p.b. poprzez przyjęcie, że część rurociągu przebiegająca przez działkę skarżącego stanowi odrębny obiekt liniowy, który może być objęty odrębną decyzją pomimo, iż ten rurociąg stanowi komplementarną całość innego obiektu budowlanego - rurociągu na trasie [...]- [...]. Uzasadnienie skargi zawierało rozwinięcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na "Budowę 2-ej nitki rurociągu przesyłowego paliw z PMRiP [...] – [...] w ramach dostosowania infrastruktury przesyłowej paliw do wymogów ustawy o zapasach interwencyjnych" na działkach nr ew. [...] obr. [...][...], gm. [...] oraz nr ew. [...] obr. [...][...], gm. [...], na terenie woj. [...], w zakresie rurociągu przesyłowego dalekosiężnego DN 350 wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. linią telemetryczną światłowodową wzdłuż projektowanego rurociągu przesyłowego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie [...] S.A. (inwestor) dysponował zarówno decyzją o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jak i decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. I tak decyzją z [...] października 2017 r., znak [...], Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 6 i 7, w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność H. M., położonej w [...] gm. [...], oznaczonej geodezyjnie numerem [...] o pow. 4,7000 ha, poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na zakładanie i na przeprowadzenie przewodu służącego do przesyłania płynów (oleju napędowego i paliw) - podziemnego rurociągu przesyłowego o średnicy DN350 wraz z infrastrukturą towarzyszącą (słupki oznaczeniowe, elementy ochrony katodowej, itp.) na długości 73,8 metra ze strefą bezpieczeństwa o szerokości 12 metrów o powierzchni 885 m², w tym zajęcie części nieruchomości w pasie montażowym o szerokości 22 metrów o całkowitej powierzchni 1440 m², zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji (pkt 1). Podstawą do złożenia przez [...] S.A. wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości stała się realizacja zadania pn. "Budowa drugiej nitki rurociągu przesyłowego paliw z PMRiP [...] – [...] w ramach dostosowania infrastruktury przesyłowej paliw do wymogów ustawy o zapasach interwencyjnych", stanowiącego inwestycję celu publicznego. Starosta wskazał, że na producentach paliw ciekłych oraz handlowcach spoczywa ustawowy obowiązek tworzenia i utrzymywania obowiązkowych zapasów ropy naftowej i paliw na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym zgodnie z przepisami prawa unijnego. Realizacja planowanej inwestycji wynika z konieczności dostosowania infrastruktury przesyłowej do wymogów ustawy nowelizującej (Dz. U. z 2014 r., poz. 900) wprowadzającej parametry dostępności zapasów interwencyjnych w celu zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Inwestycja polega na budowie drugiej nitki rurociągu przesyłowego dalekosiężnego pomiędzy Podziemnym Magazynem Ropy i Paliw w [...] a Bazą Paliwową [...]. Po rozpoznaniu odwołania H. M. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty. Jak słusznie wskazał dalej GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 423/18, oddalił skargę H. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1248/19 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA z 25 września 2018 r. Dalej wyjaśniając, decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Starosta [...] zezwolił [...] S.A. na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanej nieruchomości celem założenia i przeprowadzenia wyżej opisanego przewodu, w tym zajęcie części nieruchomości w zakresie zgodnym z decyzją Starosty [...] z [...] października 2017 r., znak: [...]. Decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 493/20 odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 971/20 oddalił zażalenie H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2020 r. Powyższe potwierdza, że inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr ew. [...] obręb [...], na cele budowlane. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Jak wynika z pkt 3.1 części opisowej projektu zagospodarowania terenu "trasa projektowanego rurociągu paliwowego objętego niniejszym projektem budowlanym zlokalizowana jest na terenie działek ewidencyjnych: [...] - obręb [...], gmina [...], [...] - obręb [...], gmina [...] i będzie połączona z projektowanym rurociągiem przesyłowym dalekosiężnym, dla którego została uzyskana ostateczna z dniem [...].06.2019 r. decyzja pozwolenia na budowę nr [...] wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...].04.2019 r." Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niezasadne okazały się zarzuty skargi. Organy dokonały prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie naruszając przepisów prawa materialnego i procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jak orzeczono w wyroku.