VII SA/Wa 1806/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Decyzją z lipca 1965 r. (bez daty dziennej) Miejski Konserwator Zabytków przy [...] Radzie Narodowej w [...], działając na podstawie art. 4 i 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. nr 10 poz. 48) wpisał do rejestru zabytków, ze względu na wartość zabytkową i historyczną, [...] założenie urbanistyczne: ul. [...], [...], [...] (od pl. [...] do [...]), [...], [...], [...], [...], Al. [...], Plac [...]. Zabytek ten figuruje we właściwym rejestrze pod numerem [...]. II. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości "[...]", na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1267 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. Wspólnota, której budynek znajduje się bezpośrednio przy Placu [...] w W., wskazała iż w decyzji brak jest wyraźnego określenia, w formie załącznika, granic terenu poddanego ochronnie prawnej, co bezwzględnie skutkuje nieważnością przedmiotowej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Odwołując się do § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101 - dalej jako rozporządzenie z 1963 roku). Strona podniosła, iż ochronie podlega określony obszar, a w każdym dziale rejestr powinien zawierać miejsce gdzie znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomości, także opis jego granic. W przypadku objęcia ochroną konserwatorską historycznego założenia urbanistycznego nie może być uznane za wystarczające wymienienie w treści decyzji samych tylko nazw ulic. Przedmiotem ochrony prawnej jest w tym wypadku przestrzenne założenie miejskie, które może być tylko określone przez ścisłe oznaczenie obszarowe. Założenie urbanistyczne obejmuje układy ulic i zabudowy, stąd konieczne jest precyzyjne wytycznie linii zabudowy, do której odnosi się ochrona konserwatorska, ze względu na skutki prawne dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości. III. Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., L.dz. [...] działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 5 art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Przywołując istotę postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a także nawiązując do orzecznictwa sądowego organ wskazał, że dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie ewentualne naruszenie prawa pociąga. Ani zatem oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wyłącznie wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności dotyczy więc przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji wpisującej zabytek do rejestru nie określały jej treści, a w szczególności nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był dany teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z przepisu § 4 pkt 5 rozporządzenia z 1963 roku, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu księgi rejestru zabytku, a zatem treść wpisu, który dokonywany był już po wydaniu decyzji. Kwestii tej nie normowały także ówcześnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, zdaniem organu nadzorczego, badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej. Minister przyznał, iż decyzja o wpisie dobra kultury do rejestru powinna była określać przedmiot wpisu w sposób pozwalający na jego identyfikację. Granice te można ustalać nie tylko na podstawie załącznika mapowego czy literalnego opisu przebiegu takich granic w terenie, ale także w oparciu o wykładnię decyzji. Przepisy obowiązującej w dacie wydania spornej decyzji nie zawierały, tak jak obecnie, definicji legalnej układu urbanistycznego. Pojęcie to było jednakże znane doktrynie ochrony i konserwacji zabytków. Przez układ urbanistyczny rozumiano pewien obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowe, zawierającą pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, a także place i ulice. Opisując szeroko istotę [...] założenia urbanistycznego Minister zauważył, iż do rejestru zabytków został wpisany jedynie jego fragment, określony ulicami i placami. W skład tego zabytku niewątpliwie wchodzi też Plac [...] w W.. IV. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wspólnota zarzuciła decyzji Ministra naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r. o wpisie do rejestru zabytków stanisławowskiego założenia urbanistycznego nie precyzuje granic terenu podlegającego ochronie prawnej, co w konsekwencji sprawia, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały, 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie przesłanek stanowiących podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, 3. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego. Wniosła o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż Minister w zasadzie nie prowadził postępowania wyjaśniającego, skupiając się na przedstawieniu szczegółowego rysu historycznego okoliczności powstania stanisławowskiego założenia urbanistycznego. Argumentacja organu w zakresie nie spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. jest wyjątkowo lakoniczna, nie odnosi się do istoty żądania i nie ustosunkowuje do podniesionych przez Stronę kwestii. V. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., L.dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2016 r. Organ ponownie podniósł, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z lipca 1965 r. nie posiada załącznika graficznego z zaznaczonymi granicami obszaru założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Ich przebieg został opisany w sentencji decyzji poprzez wskazanie nazw ulic, zamykających obszar wpisany do rejestru zabytku. Z uwagi na to, iż przez układ urbanistyczny rozumiano pewien obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowe, zawierające pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, a także place i ulice, możliwe jest ustalenie obszaru objętego ochroną konserwatorską na podstawie spornej decyzji z lipca 1965 r. Możliwość ustalenia przebiegu granic terenu wpisanego do rejestru zabytków jest zatem możliwa w drodze wykładni decyzję, co dopuścił Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2865/15. VI. Powyższe rozstrzygnięcie zostało w całości zakwestionowane skargą wywiedzioną przez Wspólnotę. Decyzji ministra zarzucono naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ błędnego założenia, iż brak jednoznacznego, precyzyjnego określenia granic ochrony układu urbanistycznego nie stanowi podstawy niewykonalności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, podczas gdy decyzja o wpisie do rejestru zabytków ustanawia określone nakazy i zakazy w odniesieniu do dysponentów danego obiektu oraz stanowi podstawę kompetencji orzeczniczych organów konserwatorskich w sprawach danego obiektu - wobec czego brak określenia precyzyjnych granic ochrony uniemożliwia określenie granic ingerencji organów konserwatorskich w prawa dysponentów obiektu, na czele z prawem własności - a to z kolei narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa; 2. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pominięcie tego, że brak w decyzji z 1965 r. określenia metodą graficzną granic obszaru podlegającego ochronie prawnej przesądza o niewykonalności tej decyzji, gdyż wskazanie w sentencji listy ulic jest nieprecyzyjne i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie granic terenów podlegających ochronie konserwatorskiej; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak analizy możliwości uznania decyzji z 1965 r. za rażąco naruszającą prawo i ograniczenie się do przytoczenia poglądów na rozumienie tej kategorii prawnej bez odniesienia ich do będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji z 1965 r. 4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia Ministra, koncentrujące się na rozważaniach prawnych, bez odniesienia się do faktycznych implikacji możliwości wykonania decyzji z 1965 r. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazała, iż postępowanie nadzorcze nie jest właściwym trybem do wyjaśnienia zakresu decyzji z lipca 1965 r. i niejako próby następczego jej uzasadniania, a nadto organ nie zauważa, że fachowej wiedzy historycznej, mu dostępnej, nie posiadają dysponenci obiektów położonych w pobliżu uznawanego za chronione założenia urbanistycznego, co prowadzi do stanu niepewności sytuacji prawnej. Decyzja z lipca 1965 r. nie spełnia standardu precyzji określenia granic ochrony konserwatorskiej, zarówno metodą graficzną (brak załącznika), jak i opisową, co wskazuje, iż jest trwale niewykonalna. Metoda opisowa nie daje podstaw do przyjęcia jaki konkretnie obszar jest chroniony (na dowód tego Strona przedstawiła rysunek poglądowy oraz przykłady wątpliwości). W przypadku Skarżącej, jej budynek położony jest przy Placu [...] między ul. [...] a [...] i nie jest indywidualnie chroniony wpisem do rejestru zabytków. Tworzy to realny problem w określeniu jakie prace można w tym budynku podjąć. Jak daleko - spoglądając od strony Placu [...] - sięga władza konserwatora zabytków, zwłaszcza, że ul. [...] nie jest wskazana w sentencji decyzji z 1965 r. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków wpływa w sposób władczy na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, które znalazły się w granicach zabytku. Jeżeli więc z treści tej decyzji, czy też załącznika graficznego do niej nie wynikają granice chronionego obszaru założenia urbanistycznego, to decyzja taka była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2270/12). Nie można wykonać decyzji, która nie precyzuje w swej treści granic terenu poddanego szczególnej ochronie prawnej. Tym samym, organ wydając decyzję z lipca 1965 r. rażąco naruszył art. 20 w zw. z art. 5 pkt 1 ustawy z 1962 r., a także z § 4 pkt 5 rozporządzenia z 1963 r. Brak sprecyzowania obszaru chronionego sprawia, że nie tylko właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości, ale również służby konserwatorskie, pozbawione są elementarnej pewności w odniesieniu do praw i obowiązków nakładanych przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ze względu na skutki wynikające z przepisów prawa, zakres ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do założenia urbanistycznego nie może być określany swobodnie, a warunkiem wykonania decyzji o wpisie jest określenie granic obszaru nim objętego. VII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie bezsporne jest przede wszystkim to, iż decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z lipca 1965 r. nie zawiera załącznika graficznego, który mógłby rozwiać narosłe wątpliwości. Decyzja ta zawiera jednakże nazwy ulic składających się na chronione założenie urbanistyczne. Nie może być także sporu o to, iż Wspólnota Mieszkaniowa, z uwagi na położenie jej budynku bezpośrednio przy Placu [...] w W., który wprost wymieniony jest w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do zainicjowania postępowania nadzorczego. Konsekwencją tego jest jednak i to, że uprawnienia Skarżącej widziane muszą być przez pryzmat przysługującego jej interesu prawnego, wywodzonego właśnie ze wspomnianego zaliczenia Placu [...], z którym jej budynek bezpośrednio graniczy, do chronionego założenia urbanistycznego. IX. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności podważa wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, przez co przesłanki do jego zastosowania nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej. W kontekście tego Sąd zwraca uwagę, iż podnoszony przez Stronę brak załącznika graficznego do decyzji z lipca 1965 r. nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydawania tego aktu obowiązujące prawo nie nakazywało jego sporządzenia, przez co brak jest normy, która mogłaby w oczywisty sposób zostać naruszona brakiem tego załącznika. Wskazywanie, iż pośrednio obowiązek ten wynikać miał z przepisów ustawy z 1962 r. oraz przepisów wykonawczych (rozporządzenia z 1963 r.) wskazujących na konieczność określenia we właściwym rejestrze granic zabytku, byłoby zbyt daleko idącą nadinterpretacją obowiązków organu w tamtym czasie. Wprawdzie obszar ochrony konserwatorskiej nie może być określony dowolnie i bez podania jego granic, jednakże przebieg tych granic można ustalić w drodze wykładni decyzji. Zdaniem Sądu również brak załącznika ani literalny opis zabytku zawarty w decyzji nie świadczą o jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy zauważyć, iż niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ważnym kryterium niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej), jest więc jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to zatem taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania wynikających z niej obowiązków. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Jeśliby więc nawet przyjąć, że decyzja objęta wnioskiem Wspólnoty o jej unieważnienie może być postrzegana jako w pewnym sensie nieprecyzyjna (zwłaszcza co do zakresu jej obowiązywania), to jednak nie ma obiektywnych podstaw do przyjęcia, że tak też była postrzegana ponad pół wieku temu, w dacie jej wydawania i że nie można powstałych wątpliwości wyjaśnić w drodze dopuszczalnej jej wykładni. Niezależnie jednak od powyższego, wskazana decyzja nie jest niewykonalna również i obecnie. Wpis do rejestru założenia urbanistycznego wytyczonego nazwami konkretnych ulic i placów, chroni nie tylko same trakty i place jako formę komunikacji, ale także przylegające doń budynki, choć te tylko z punktu widzenia owego założenia, zatem z uwzględnieniem np. ich wysokości, konstrukcji dachów, elewacji, układu otworów, w tym bram czy wjazdów. Z art. 5 pkt 1 ustawy z 1962 roku wynikało, że do rejestru zabytków można było wpisać historyczne założenie urbanistyczne miast i osiedli. Przepis ten, co wydaje się być niekwestionowane, nie wyłączał możliwości wytyczenia założenia urbanistycznego poprzez podanie konkretnych ulic i placów. Zawarty w nim katalog obiektów i obszarów, które mogą być przedmiotem ochrony konserwatorskiej nie był wyczerpujący, co oznacza, iż przedmiotem ochrony mogły zostać objęte także zabytki innego rodzaju, niewymienione wprost w tym przepisie. Jak słusznie wskazuje Minister, pojęcie układu urbanistycznego znane było doktrynie ochrony i konserwacji zabytków. Przez układ urbanistyczny rozumiano pewien obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowe, zawierające pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, a także place i ulice. [...] założenie urbanistyczne wytyczone zakresem ulic i placów obejmuje więc - jak już wskazano - nie tylko sam układ komunikacyjny, rozumiany jako jezdnię wraz z chodnikami po obu stronach ulicy, zjazdami oraz innymi elementami związanymi z obsługą ruchu, ale także nieruchomości przylegające do układu komunikacyjnego po obu stronach ulicy lub dookoła placu, według stanu z daty wydania decyzji z lipca 1965 roku. Zdaniem Sądu, organ nadzoru, kontrolując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności, nie musiał precyzyjnie (nieruchomość po nieruchomości jak zdaje się wskazywać Skarżąca) wyjaśnić jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków. Brak dostatecznie precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, przy uwzględnieniu istoty wpisanego założenia urbanistycznego oraz możliwości wykładni decyzji, nie stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przywołane przez Stronę judykaty, w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2270/12. Orzeczenie to dotyczyło zupełnie odmiennych okoliczności faktycznych, bowiem w powołanej sprawie chodziło o wpisanie jako założenia urbanistycznego całego miasta, bez nawet zdawkowego określenia jego granic. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.).