II SA/Sz 919/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), Wójt Gminy S. odmówił E. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z tytułu opieki nad synem M. S.. Organ cytując przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W ocenie organu, skoro skarżącej przysługuje prawo do emerytury, zatem brak jest podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia E. S. podniosła, że powyższa decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem jej dziecko jest niepełnosprawne od urodzenia, sprawuje nad nim opiekę i samotnie je wychowuje, a otrzymywana przez nią emerytura w kwocie [...]zł netto jest o wiele niższa od świadczenia pielęgnacyjnego, które wynosi [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał decyzję Wójta Gminy S. za prawidłową wskazując, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeśli mają one ustalone prawo do emerytury lub renty. Zdaniem Kolegium, przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji ani z innych ustaw. Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca decyzji tej zarzuciła: 1. naruszenie art. 17 ust. 1, ust. 3 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię ograniczoną tylko do warstwy językowej, a w konsekwencji błędne zastosowanie, z pominięciem celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz norm konstytucyjnych, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie norm konstytucyjnych przy wykładni przepisów ww. ustawy doprowadziłoby do wydania wyroku ustalającego prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości równej różnicy pomiędzy obecnie obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego oraz wysokością wcześniejszej emerytury otrzymywanej przez skarżącą, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której Sąd I instancji powinien odmówić zastosowania tego przepisu, jako normy sprzecznej z Konstytucją, a w szczególności z art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi, strona podniosła, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W jej ocenie, opiekunowie osób niepełnosprawnych mają takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki jak pozostali opiekunowie i nie ma żadnych przekonujących argumentów dla różnicowania wysokości pobieranych przez nich świadczeń. Takie różnicowanie jako nieuzasadnione stanowi naruszenie równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto przyjęcie jako kryterium zróżnicowania faktu nabycia prawa do emerytury jest nie do pogodzenia ze społecznym poczuciem sprawiedliwości, albowiem prowadzi do pokrzywdzenia osób, które tak jak skarżąca przed okresem sprawowania opieki pracowały zawodowo, co umożliwiało nabycie uprawnień emerytalnych. Strona zaznaczyła, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...]., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem M.. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącej wspomnianego świadczenia, powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220), z uwagi na to, że posiada ona ustalone prawo do emerytury. Takie stanowisko w pełni zaaprobował organ odwoławczy wskazując, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne, a zatem ma zabezpieczony dochód. Jest on co prawda niższy niż dochód wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego jednak "dochód uzyskuje". Zgodnie z treścią wspomnianego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wykładnia językowa tego przepisu może zatem wskazywać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje – w jakiejkolwiek wysokości - opiekunowi, który ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem Sądu, z przyczyn, o których będzie mowa poniżej, w niniejszej sprawie na takiej wykładni poprzestać nie można. Jak słusznie wskazał, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 16 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 521/19), zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Podzielając w pełni stanowisko tego Sądu należy zaznaczyć, że nie można dokonywać wykładni wspomnianego przepisu z pominięciem celu i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy dotyczy tych sytuacji, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika bezspornie, że w związku ze stanem zdrowia syna – M. S. – skarżąca właśnie taki, o jakim wyżej mowa, zakres opieki nad nim sprawuje, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia (celem poprawienia sytuacji finansowej rodziny utrzymującej się jedynie z bardzo niskiej emerytury uzyskiwanej przez stronę). W pełni aprobując stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. I OSK 757/19, należy stwierdzić, że choć proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo. Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji z pozoru jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacząco wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego – [...] zł, wysokość emerytury – [...] zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Należy też w całej rozciągłości podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), zgodnie z którym narusza zasadę równości taka wykładania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. W świetle art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści cytowanej ustawy sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że ustawodawca - tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy - pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., (K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych poprzez wyłączenie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Należy przy tym zaznaczyć, że nie może być mowy o przyznaniu w takim wypadku dwóch świadczeń, co stawiałoby stronę w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji, gdyby oprócz emerytury otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. Gdyby natomiast otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emeryturą, to nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają prawa do emerytury, ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej się znajduje, kiedy tak jak skarżąca, otrzymuje wyłącznie emeryturę znacznie niższą od świadczenia pielęgnacyjnego. Należy też dodać, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z całą pewnością nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Jak już wcześniej zaznaczono, nie budzi wątpliwości, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Jak słusznie zauważył w uzasadnieniu cytowanego powyżej wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na etapie prac legislacyjnych znajdują się dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: rządowy z 13 marca 2015 r. i poselski z 4 listopada 2016 r. W obu tych projektach proponowano zmianę art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględniający powyższą wykładnię. Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Rozstrzygając sprawę ponownie, organ zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organ przyjmie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).