II SAB/Kr 87/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi stowarzyszenie A na bezczynność Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z 13.01.2021 r. Stowarzyszenie A za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciło się do Uniwersytetu Jagiellońskiego z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: a) jaką kwotę w latach 2016-2019 (lub jeśli to możliwe wskazanie kwoty w latach 2006-2020) przekazał King Sejong Insitute w Korei Południowej lub inne podmioty związane z rządem Republiki Korei na finansowanie funkcjonowania "Instytutu Króla Sejonga w Krakowie"? b) jaką kwotę w latach 2006-2019 r. (lub jeśli to możliwe wskazanie kwoty w latach 2006-2020) przekazał Zarząd Instytutu Konfucjusza (tzw. Hanban) lub inne podmioty związane z rządem Chińskiej Republiki Ludowej na finansowanie funkcjonowania Centrum Języka i Kultury Chińskiej Uniwersytetu Jagiellońskiego "Instytut Konfucjusza w Krakowie"? Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji Stowarzyszenie Gradium wskazało plik komputerowy w formacie PDF, przesłany na adres e-mail: [email protected]. Stowarzyszenie uzasadniło szczególną istotność uzyskania informacji objętych wnioskiem dla interesu publicznego (art.3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 06.09.2001 o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176). Pismem z 26.01.2021 r. Kanclerz Uniwersytetu Jagiellońskiego poinformował stowarzyszenie, że z uwagi na utrudniony obieg dokumentów i informacji spowodowany aktualną sytuacją epidemiczną udzielenie odpowiedzi merytorycznej wymaga przedłużenia terminu załatwienia sprawy maksymalnie do 12.02.2021 r. Pismem z 12.02.2021 r. Kanclerz Uniwersytetu Jagiellońskiego przekazał stowarzyszeniu żądane informacje w zakresie obejmującym lata 2016 - 2020. Pismem z 12.02.2021 r. Stowarzyszenie A zwróciło się z wnioskiem o doprecyzowanie kwot za lata 2006-2015 przekazanych przez Zarząd Instytut Konfucjusza (tzw. Hanban) lub inne podmioty związane z rządem Chińskiej Republiki Ludowej na finansowanie funkcjonowania Centrum Języka i Kultury Chińskiej Uniwersytetu Jagiellońskiego "Instytut Konfucjusza w Krakowie". Pismem z 25.02.2021 r. Kanclerz Uniwersytetu Jagiellońskiego odpowiedział, że zgodnie z art. 74 ustawy z 29.09.1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r., poz. 217) dokumenty finansowe przechowuje się przez okres 5 lat i dlatego udostępnił informację dotyczącą kwoty przekazanej na finansowanie funkcjonowania Centrum Języka i Kultury Chińskiej "Instytut Konfucjusza w Krakowie" w latach 2016-2020 r. Pismem z 02.03.2021 r. stowarzyszenie ponowiło swoje żądanie, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. W szczególności wskazywało, że w odpowiedzi nie zawarto informacji, jakoby UJ nie był w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji finansowej z lat 2006-2015 (np. poprzez jej uprzednie komisyjne zniszczenie). Pismem z 16.03.2021 r. Kanclerz Uniwersytetu Jagiellońskiego poinformował stowarzyszenie, że w kierowanej do niego korespondencji zawarto całość możliwego do przedstawienia stanowiska uczelni w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie A wniosło w dniu 17.03.2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Uniwersytetu Jagiellońskiego (Kanclerza) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1. Art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. 2. Art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym stowarzyszenie wniosło o: 1. zobowiązanie organu do realizacji wniosku z 13.01.2021 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. wskazania kwot, jakie w latach 2006-2015 przekazał Zarząd Instytutu Konfucjusza (tzw. Hanban) lub inne podmioty związane z rządem Chińskiej Republiki Ludowej na finansowanie funkcjonowania Centrum Języka i Kultury Chińskiej Uniwersytetu Jagiellońskiego "Instytut Konfucjusza w Krakowie’', 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odpowiedzi z 12.02.2021 r. udostępniono pełną informację w zakresie pytania litera "a" dotyczącą finansowania Instytutu Króla Sejonga. Natomiast w odniesieniu do pytania litera "b" informacja publiczna została przekazana w sposób niepełny, obejmując wskazanie kwot za okres lat 2016- 2020, zamiast wnioskowanego w piśmie z 13.01.2021 r. okresu lat 2006-2019 lub 2006-2020. Doszło tym samym tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym, zdaniem stowarzyszenia, pomimo upływu terminu podmiot zobowiązany udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. Tym samym, w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienie tego wniosku, o jej oddalenie w całości. Na uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi wskazano, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej jest Uniwersytet Jagielloński, będący uczelnią publiczną w rozumieniu przepisów art. 9 ust. 1 ustawy z 20.07.2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 478). Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1) powyższej ustawy organami uczelni publicznej są rada uczelni, rektor i senat. Jak wynika z treści skargi jej przedmiotem jest bezczynność Kanclerza Uniwersytetu Jagiellońskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z 17.03.2021 r. Tym samym skarga dotyczy bezczynności podmiotu który nie jest organem administracji zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Powyższe czyni skargę niedopuszczalną. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z 12.07.2018 r., sygn. IV SAB/Gl 105/18. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż nie dopuścił się w niniejszej sprawie uchybień. Skarżącemu zostały przekazane wszelkie informacje posiadane przez Uniwersytet Jagielloński w zakresie objętym wnioskiem. Organ nie posiada informacji w zakresie kwot za lata 2006-2015 przekazanych przez Zarząd Instytut Konfucjusza (tzw. Hanban) lub inne podmioty związane z rządem Glińskiej Republiki Ludowej na finansowanie funkcjonowania Centrum Języka i Kultury Chińskiej Uniwersytetu Jagiellońskiego "Instytut Konfucjusza w Krakowie", ponieważ jak wskazano, dotyczą okresu, nie objętego obowiązkiem przechowywania dokumentów finansowych, stanowiących podstawę do przygotowania wnioskowanej informacji. Tym samym organ w piśmie z 25.02.2021 r. odniósł się również do części wniosku, która dotyczyła informacji za lata 2006 - 2015, co czyni skargę bezzasadną. Organ zaznaczył, że niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej spowodowane zostało zmianą organizacji pracy organu wprowadzoną Zarządzeniem nr 32 Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z 25.03.2021 r. w sprawie: zasad funkcjonowania Uniwersytetu Jagiellońskiego od 26.03.2021 r. do 11.04.2021 r., Zarządzeniem nr 35 Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z 8.04.2021 r. w sprawie: zasad funkcjonowania Uniwersytetu Jagiellońskiego od 12.04.2021 r. do 18.04.2021 r. oraz Zarządzeniem nr 37 Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z 16.04.2021 r. w sprawie: zasad funkcjonowania Uniwersytetu Jagiellońskiego od 19.04.2021 r. w związku z rządowymi obostrzeniami mającymi na celu powstrzymanie rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19. Rzadka obecność pracowników merytorycznych w miejscu pracy spowodowała utrudnienia w skompletowaniu dokumentów, przygotowaniu odpowiedzi na skargę i wysłaniu kompletu dokumentów w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Z kolei stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wniesienia skargi, skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Ponadto sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego domagał się odrzucenia skargi z uwagi na błędne oznaczenie przez skarżącego strony przeciwnej jako "Kanclerza Uniwersytetu Jagiellońskiego". Organ wywodził, że kanclerz nie jest organem szkoły wyższej (organami tymi są: rada uczelni, rektor i senat). W związku z powyższym należy wyjaśnić, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to w sposób maksymalnie możliwy. W ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza formą pisemną), co oznacza, że nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji. Prawdą jest, że kanclerz nie jest organem szkoły wyższej, jednak należy zauważyć, że określenie w skardze organu jako Kanclerza Uniwersytetu Jagiellońskiego stanowiło bezpośrednią konsekwencję tego, że to Kanclerz podejmował w imieniu uczelni wszelkie czynności w sprawie, podpisując pisma adresowane do strony skarżącej. Samo stowarzyszenie korespondencję zawierającą żądanie udostępnienia informacji publicznej skierowało drogą elektroniczną na adres BIP UJ. Nie ulega wątpliwości, że Kanclerz działał w niniejszej sprawie w ramach posiadanego umocowania i działania podejmowane były w imieniu uczelni. Bezspornie też przedmiotem skargi jest bezczynność Uniwersytetu Jagiellońskiego (jako organu do którego został skierowany wniosek), a nie podmiotu działającego w jego imieniu w ramach struktury organizacyjnej i podziału obowiązków. Z przedstawionych powodów skarga podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez Stowarzyszenie A jest bezczynność Uniwersytetu Jagiellońskiego w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 13.01.2021 r. w zakresie w jakim podmiot nie udzielił odpowiedzi jaką kwotę w latach 2006-2015 r. przekazał Zarząd Instytut Konfucjusza (tzw. Hanban) lub inne podmioty związane z rządem Chińskiej Republiki Ludowej na finansowanie funkcjonowania Centrum Języka i Kultury Chińskiej Uniwersytetu Jagiellońskiego "Instytut Konfucjusza w Krakowie". Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W niniejszej sprawie bezsporne było, że Uniwersytet Jagielloński jako państwowa uczelnia wyższa jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej objętej wnioskiem dotyczącej finansowania "Instytutu Konfucjusza w Krakowie". W ocenie Sądu sposób załatwienia wniosku był prawidłowy. Analiza podejmowanych przez organ działań wskazuje, że w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku stowarzyszenie zostało poinformowane, że objęta wnioskiem informacja publiczna nie może zostać udostępniona w tym terminie i że przedłużenie terminu uzasadnione jest aktualną sytuacją epidemiczną i wywołanym nim utrudnieniami w obiegu dokumentu. Organ przedłużył zatem termin o kolejne dwa tygodnie i terminu tego dotrzymał. Żądana informacja została udzielona w takim zakresie w jakim Uniwersytet Jagielloński dysponował danymi. Dodatkowo na wezwanie stowarzyszenia organ doprecyzował, że udostępnił informację dotyczącą kwoty przekazanej na finansowanie funkcjonowania Centrum Języka i Kultury Chińskiej "Instytut Konfucjusza w Krakowie" w latach 2016-2020, albowiem zgodnie z art. 74 ustawy z 29.09.1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r., poz. 217) dokumenty finansowe przechowuje się przez okres 5 lat. W ocenie Sądu z udzielonej odpowiedzi jednoznacznie wynikało, że Uniwersytet Jagielloński w skarżonym zakresie nie posiada informacji publicznej. Skoro bowiem na zadane pytanie merytoryczne organ odpowiada, że nie przechował dokumentów ( zgodnie z ustawą), to jest to równoznaczne z twierdzeniem, że nie może udzielić informacji, gdyż nie posiada dokumentów źródłowych. Oznacza to także, że brak innych nośników tej informacji, co potwierdza pismo z 25 lutego 2021r. /k.12/. W końcowym akapicie pisma wyraźnie zaznaczono, że organ udostępnił informację dotyczącą kwoty przekazanej na finansowanie funkcjonowanie Centrum w latach 2016-2020. Skoro zatem nie ma wcześniejszych dokumentów, to informacji skądinąd organ nie posiada. Nie może budzić wątpliwości, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w ocenie Sądu w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją wyłącza możliwość postawienia skutecznego zarzutu bezczynności. Nie można bowiem przyjmować, że organ (względnie inny podmiot) ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. Sąd zaznacza, że nie jest władny do zweryfikowania prawdziwości twierdzenia Uniwersytetu Jagiellońskiego o nie posiadaniu żądanych informacji. Wyjaśnienia organu znajdują oparcie w treści art. 74 ustawy o rachunkowości, który ustanawia minimalne terminy przechowywania zatwierdzonych sprawozdań finansowych (ust. 1) oraz pozostałych zbiorów (ust.2), natomiast skarżący nie wykazał, że organ objętymi wnioskiem danymi faktycznie dysponuje. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.