VIII SA/Wa 189/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia płatności pomocy finansowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. [...] (dalej: strona, skarżąca, spółka, grupa, organizacja producentów), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji, Dyrektor [...]OR ARiMR) z [...] września 2020 r. nr [...] o zawieszeniu płatności pomocy finansowej. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] spółka uzyskała status uznanej organizacji producentów owoców i warzyw w grupie produktów "warzywa", zaś wnioskiem z [...] lutego 2020 r. (data nadania) zwróciła się o przyznanie jej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego lub rozliczenie wypłaconych środków finansowych za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości [...] zł. W związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli administracyjnej nieprawidłowościami wniosku oraz treścią raportu z czynności kontrolnych nr [...], sporządzonego na okoliczność przeprowadzonej w dniach od [...] kwietnia 2020 r. do [...] maja 2020 r. kontroli na miejscu, strona kilkukrotnie była wzywana do złożenia wyjaśnień, ostatnio [...] września 2020 r. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Dyrektor [...]OR ARiMR wydał postanowienie o włączeniu do akt sprawy postanowienia Prokuratury Regionalnej w W. z [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w W. przy ulicy P. [...], do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: ARiMR, Agencja) w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł, poprzez przedłożenie w Agencji przez stronę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 297 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k. W tym też dniu, tj. [...] września 2020 r., Dyrektor [...]OR ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia uznania grupy, zaś [...] września 2020 r. wydał decyzję nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw. Z kolei [...] września 2020 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], mocą której zawiesił płatność pomocy finansowej z wniosku spółki złożonego [...] lutego 2020 r. w sprawie o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego lub rozliczenie wypłaconych środków finansowych za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości [...] zł. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. 2017.138.4, dalej: rozporządzenie nr 2017/891), art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2019 r., poz. 935 j.t., dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw). Grupa złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji brak podstaw do zawieszenia płatności. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR, powołując treść art. 60 rozporządzenia nr 2017/891, wyjaśnił, że wszczęcie śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowieniem z [...] maja 2017 r. oznacza, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez grupę przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. O zasadności lub braku zasadności zarzutów stawianych spółce decydować będzie Prokurator Regionalny w W.. Niemniej jednak art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny, tj. zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. W tym kontekście zwrot "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż postępowania ma zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot ubiegający się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie. Zdaniem organu odwoławczego już samo prowadzenie postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa oszustwa, a nie postawienie tego zarzutu konkretnym osobom, oznaczało, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa przez stronę i uprawniało organ I instancji do zawieszenia płatności. Wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w W. śledztwa w sprawie spowodowało bowiem, że zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Organ odwoławczy zauważył, że wszczęcie postępowanie nie jest tożsame z postawieniem zarzutów, a skierowanie aktu oskarżenia nie jest jednoznaczne z orzeczeniem o winie, jednakże wystąpienie podejrzeń oraz wszczęcie śledztwa przez krajowe organy ścigania jest wystarczającą przesłanką do podjęcia działań mających na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów Unii Europejskiej. Wobec powyższego trudno było zgodzić się z zarzutem odwołania, że nie istnieją podstawy do zawieszenia płatności. Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez zawieszenie płatności pomocy finansowej z powodu prowadzonego śledztwa w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również skarżącej pomimo, że: 1) przedmiotem śledztwa jest pomoc finansowa przyznana i wypłacona z tytułu realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. w okresie kiedy skarżąca była wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw, a zatem bezpodstawne jest zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw, czyli zupełnie innego podmiotu prawnego; 2) pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania Prokuratury Regionalnej w W. była pomocą wypłaconą na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zawiesza się uznanie organizacji producentów, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013; 3) ww. zarzuty potwierdzają, że organy w sposób rozszerzający stosują przepisy w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek pełnomocnik skarżącej, rozwijając zarzuty skargi, wskazuje na niezasadność zawieszenia uznania grupy producenckiej, to jednak w sprawie niniejszej spór sprowadzał się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie płatności pomocy finansowej z wniosku spółki złożonego [...] lutego 2020 r. z uwagi na toczące się w Prokuraturze Regionalnej w W. postępowanie przygotowawcze w sprawie doprowadzenia Agencji do niekorzystnego rozporządzenia mieniem poprzez przedłożenie przez skarżącą nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i unijnych oraz wprowadzenia Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości poniesionych kosztów inwestycyjnych. Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powołanym przez organ I instancji, że art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, regulacja ta ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji tak, aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I GSK 2012/19, LEX nr 3036795). Nie zasługiwał na uwzględnienie zatem zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Nie ma racji skarżący twierdząc, że zawieszenie płatności było niezasadne z tego powodu, że pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania przygotowawczego była wypłacona na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zawiesza się płatności, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013. Należy wyjaśnić, że zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 2017/891, rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 zastąpiło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 i ustanowiło nowe przepisy dotyczące sektorów owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw. Ponadto wspomniane rozporządzenie uprawnia Komisję do przyjęcia aktów delegowanych i wykonawczych w tym zakresie. Akty te powinny zastąpić odpowiednie przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011. Zgodnie zaś z motywem 29 rozporządzenia nr 2017/891 należy ustanowić środki w odniesieniu do odpowiednich kar administracyjnych mających zastosowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno kontrole i kary administracyjne ustanowione na poziomie Unii, jak i dodatkowe krajowe kontrole i kary administracyjne. W art. 1 rozporządzenia nr 2017/891 określającym przedmiot i zakres zastosowania wskazano, że niniejsze rozporządzenie stanowi uzupełnienie rozporządzenia nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. i) oraz j) tego rozporządzenia, z wyjątkiem norm handlowych, a także uzupełnienie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549) w odniesieniu do kar stosowanych w tych sektorach. Ponadto instytucja określona w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Mając więc na względzie cel dla jakiego prawodawca unijny ustanowił ww. instytucje, tj. do zabezpieczenia interesów finansowych UE, jako niezasadny uznać należało zarzut skarżącej, że brak jest w sprawie niniejszej podstaw do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, w sytuacji gdy grupa uzyskała pomoc jako wstępnie uznana grupa producentów w trybie poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 1234/2007 i rozporządzenia nr 543/2011, które mają charakter przepisów wykonawczych, gdyż regulacje obecnie obowiązujące stanowią ich kontynuację. Celem tego środka, analogicznie do wcześniej obowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, jest zapewnienie należytej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Nie można się także zgodzić z zarzutem skargi, że doszło do zawieszenia płatności wobec zupełnie innego podmiotu prawnego, ponieważ śledztwo jest prowadzone z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji wstępnie uznanej grupy producenckiej. Należy zauważyć, że nowo powstały podmiot (organizacja producentów owoców i warzyw) jest następcą prawnym wstępnie uznanej grupy producentów "[...]", będąc kontynuatorem praw i obowiązków wstępnie uznanej grupy producentów. W związku z tym należało uznać, że nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa, były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy za organizację producentów. Proces uznania toczył się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego. Formalnie i organizacyjnie jest to ta sama spółka jako organizacja producentów, natomiast różny był jedynie jej status na gruncie przepisów dotyczących rynków rolnych. W świetle przywołanych okoliczności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Dokonana przez skarżącą odmienna wykładnia przepisów prawa nie daje podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania zostały naruszone przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.