I SA/Wa 2168/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg Miasta [...] oraz S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania za nieruchomość oddala skargi. Decyzją z [...] marca 2020 r. Starosta [...] (Starosta) orzekł o : 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...] złote, 00/100) za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna numer [...] z obrębu [...], położoną w W., dzielnicy [...], o pow. [...] m2, wydzieloną pod drogę publiczną- ul. [...] w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego prawomocną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., dokonanego na wniosek jej właściciela, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność Miasta [...], 2. odmowie ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna numer [...] z obrębu [...] 0 pow. [...] m2, położoną w W., dzielnicy [...], wydzieloną pod projektowaną ul. [...] w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego prawomocną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r, 3. przyznaniu ustalonego w punkcie pierwszym odszkodowanie na rzecz S. P., byłego właściciela opisanej w punkcie pierwszym nieruchomości, 4. zobowiązaniu Miasto [...] do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie pierwszym na rzecz S. P. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez S. P. (Skarżący) oraz Miast [...] (Miasto) Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] sierpnia 2020 r . utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 98 ust. 3, 129 ust. 5 pkt 1 i 3, 132 ust. 1a, 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020.65 j.t ze zm. dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). Organ drugiej instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że ostateczną decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Prezydenta [...] (Prezydent) zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] kwietnia 2014 roku. Z treści decyzji podziałowej wynika, iż dokonany nią podział był zgodny z zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stzcynia 2010 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Pismami z 27 stycznia 2017 r., 23 lutego 2017 r., 4 kwietnia 2017 r., 11 maja .2017 r. Skarżący zwrócił się do Miasta o uzgodnienie odszkodowania za przejęcie powyższych działek z propozycją aprobaty zaproponowanej kwotę odszkodowania bądź przedstawienia swojej propozycji. Pomimo wezwań Skarżącego do negocjacji wysokości odszkodowania Miasto nie zareagowało w żaden sposób na złożoną ofertę, jak również nie wyraziło chęci prowadzeniem uzgodnień. Wnioskiem z dnia czerwca 2017 r. Skarżący zwrócił się do o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności do w/w nieruchomości. Pismami z [...] czerwca 2017 r. oraz [...] lipca .2017 r. Wydział Mienia [...] poinformował, że nie prowadził negocjacji w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Prezydent wyłączył się od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za wymienione wyżej działki. W związku z powyższym Wojewoda postanowieniem [...] grudnia 2018 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starostę. Organy obu instancji uznały, że skoro prowadzone negocjacje nie doprowadziły do konsensusu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, zaistniała możliwość ustalenia go w trybie administracyjnym. Organy obu instancji uznały, że z art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki te przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Organy ustaliły, że w wyniku podziału nieruchomości powstała m.in. działka ew. o nr: [...] pow. [...] ha z obrębu [...], przeznaczona pod projektowaną ul. [...] oraz [...] 0 pow. [...] ha, przeznaczona pod ul. [...]. Z treści decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r wynika, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] 0 pow. [...] ha, przeznaczona pod ul. [...] przeszła z mocy prawa na własność Miasta. W zakresie działki [...] organy ustaliły, że na skutek decyzji podziałowej powstała m.in. działka ew. nr ew. o nr: [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], przeznaczona pod projektowaną ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, że dz. nr [...] 0 pow. [...] ha przeznaczona jest po projektowaną ul. [...] pod warunkiem, że przy zbywaniu działek, wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione m.in. na działce nr [...] odpowiednie służebności gruntowe. W decyzji podziałowej wskazano, że w umowie powinny być także zawarte postanowienia dotyczące możliwości przeprowadzenia przez działki stanowiące dojazd infrastruktury technicznej. Organy wskazały, że z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że tylko działka nr [...] z obrębu [...] przeszła z mocy prawa na własność Miasta [...], w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako wydzielona pod drogę gminną - ul. [...]. Oznaczało to w ocenie organów obu instancji, że wydzielona w wyniku podziału działka nr [...] nie jest przeznaczona pod drogę publiczną, ma pełnić funkcję drogi wewnętrznej, na której zostaną ustanowione odpowiednie służebności w celu zapewnienia wydzielonym działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej. Organy podkreśliły również, że w KW [...] jako właściciel działki nr [...] z obrębu [...] ujawniony jest S. P. a sposób korzystania z gruntów oznaczono jako - grunty orne. Wysokość odszkodowania za działkę ewidencyjną [...] została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. [...] listopada 2019 r. Organy obu instancji uznały, że operat ten sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organy przeanalizowały operat i uznały, że nie wykazuje on braków formalnych, wewnętrznych niespójności ani błędów obliczeniowych w sporządzonych wycenach. Ponieważ analiza operatu nie wykazała wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny, w tej sytuacji w/w operat szacunkowy może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej wyżej nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska Miasta, że w toku postępowania należało ustalić, czy w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w W., w dzielnicy [...], zachodzą bądź nie zachodziły przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, dalej : ustawa z 13 października 1998 r.") z uwagi na skutki jakie wywołuje przywołany art. 73, i kwestia ta ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 ust 1 pkt4 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że regulacja wynikająca z art. 73 ust. 1 ustawy z października 1998 r. stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o przejściu z mocy prawa własności działek zajętych pod drogi publiczne, niezależną od regulacji wynikających z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Miasto wniosło skargę do tutejszego sądu zaskarżając decyzję Wojewody w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] i zarzuciło jej : 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym : - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewodę, że organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku badać w ramach postępowania odszkodowawczego z art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. a tym bardziej uznać powyższej kwestii za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie: art. 7, art. 8, 9, 10 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Miasto wniosło o uchylenie decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2020 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie: [...] złote) za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położoną w W., dzielnicy [...], wydzielona pod drogę publiczną - ul. [...], oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] marca 2020 r. w części dotyczącej ustalenia tegoż odszkodowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z decyzją Wojewody nie zgodził się również Skarżący wnosząc do tutejszego sądu skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Starosty to jest o odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna numer [...] z obrębu [...] 0 pow. [...] m2, położoną w W., dzielnicy [...], wydzieloną pod projektowaną ul. [...] w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego prawomocną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Zaskarżonej w tej części decyzji Wojewody zarzucił - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 75 §1, 76 a § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została wydzielona pod drogi publiczne i w konsekwencji nie przeszła na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie ma możliwości ustalenia i przyznania odszkodowania, gdy tymczasem zebranie całego materiału dowodowego i jego prawidłowa ocena prowadziłaby do wniosku że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została wydzielone pod gminną drogę publiczną i w konsekwencji przeszła na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym należało ustalić i przyznać odszkodowania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Starosty oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] października 2019 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z 19 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy wywołane wniesieniem powyższych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 12 maja 2021 sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania zakreślając termin 7 dni na ewentualne przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargi są niezasadne, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Spór w sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii : 1. czy w toku postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jednostkę samorządu terytorialnego organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze ma obowiązek ustalić, czy zachodziły przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. a w konsekwencji zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu ustalenia tej kwestii (skarga Miasta), 2. czy w sytuacji w której z decyzji podziałowej nie wynika, by określona działka została przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa pod drogę publiczną w związku z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właścicielowi takiej działki przysługuje odszkodowanie (skarga Skarżącego). Stanowisko prezentowane przez Miasto, zgodnie z którym w toku postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jednostkę samorządu terytorialnego organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze ma obowiązek ustalić, czy zachodziły przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. a w konsekwencji zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu ustalenia tej kwestii jest oczywiście niezasadne. W tym zakresie sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Wojewodę, że postępowanie o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści ostatecznej decyzji podziałowej wynika w jakim trybie doszło do przejęcia na własność jednostki samorządu terytorialnego działki [...]. W tym zakresie decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu. Oznacza to, że zarówno organy jak i sąd rozpoznający obecnie skargę związani są stanem prawnym ukształtowanym na podstawie powyższej decyzji. Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że jeżeli faktycznie sporna działka spełniałaby przesłanki do nabycia prawa jej własności na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. to właśnie skarżące Miasto powinno mieć pełną wiedzę co do wydania takiej decyzji jako jej ewentualny beneficjent. To również samo Miasto powinno mieć największą wiedzę co do tego, czy w ogóle zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Tymczasem, pomimo upływu przeszło 20 lat od dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Miasto twierdzi, że nie wie czy decyzja została wydana jak również nie wie, czy w ogóle zachodziły przesłanki do jej wydania. W tej sytuacji zarzuty podniesione w skardze Miasta uznać należało za niezasadne. W sprawie administracyjnej poddanej kontroli sądu istotne było czy wydana została decyzja z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkująca przejęciem przez Miasto prawa własności określonej nieruchomości. Skoro decyzja taka została wydana, uzyskała przymiot ostateczności i co więcej skutkowała wpisaniem Miasto do księgi wieczystej jako właściciela działki, ustalenie czy istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. co do tej działki nie stanowiło zagadnienia wstępnego. Odnosząc sią do skargi Skarżącego wskazać należy na wstępie, że w podstawie prawnej decyzji podziałowej organ powołał się na art. 93 ust. 1, 96 ust. 1, 98a i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile z decyzji podziałowej wynika wprost, że działka [...] została przeznaczona pod drogę publiczną a w konsekwencji przechodzi na własność Miasta, o tyle zapisu takiego nie ma w odniesieniu do działki nr [...]. Co więcej, w decyzji podziałowej nałożono na Skarżącego obowiązek ustanowienia na działce [...] służebności drogowej w przypadku zbywania działek powstałych w wyniku decyzji podziałowej, w celu zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. Z treści rozstrzygnięcia wynika więc, że organ administracji zastosował wobec działki [...] unormowanie z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które koresponduje z art. 93 ust. 3 tej ustawy, a nie z unormowaniem z art. 98. Skoro zaś przedmiotowa decyzja dopuszcza możliwość zbywania działek nią objętych, a dodatkowo nakłada na Skarżącego obowiązek ustanowienia służebności drogowej, to brak jest podstaw do uznania, że na jej mocy działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność gminy. Wydzielona działka, na której istnieje możliwość czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie może mieć bowiem charakteru drogi publicznej. Tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Przy tym zauważyć należy, że Skarżący nie zakwestionował w trybie odwołania decyzji podziałowej, a w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna. Ani organ orzekający w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania, ani obecnie Sąd orzekający nie mogą weryfikować i badać ostatecznej decyzji podziałowej. Kwota ustalonego odszkodowania nie była kwestionowana przez Skarżącego ani w odwołaniu ani w skardze. Miasto wskazało w odwołaniu, że jest niezadowolone z decyzji i ustalona kwota odszkodowania jest w jego ocenie zbyt wysoka, nie przedstawiło jednak żadnych konkretnych zarzutów co do sposobu ustalenia tejże kwoty. Na etapie skargi Miasto podnosiło już jedynie zarzuty dotyczące kwestii wstępnej i podstaw do ewentualnego zawieszenia postępowania. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi przeanalizował dokonaną przez organy oceny operatu szacunkowego i uznał, że jest ona prawidłowa. Biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości, dokonał analizy rynku biorąc pod uwagę nieruchomości gruntowe niezabudowane, będące przedmiotem prawa własności przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową i drogi. Jako obszar rynku przyjął Miasto [...], badaniem objął transakcje z lat 2016-2019. Dla określenia wartości nieruchomości biegły przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, wyodrębnił cechy charakterystyczne porównywanych nieruchomości, określił procentowy wpływ tych cech na cenę. Wyjaśnił że wyceniana nieruchomość przeznaczona była w planie pod drogę publiczną dlatego dla tego sposobu użytkowania określił wartość rynkową przyjmując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Działanie biegłego było zgodne zarówno z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 98 ust. 3 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy) jak i z § 36 ust 4 rozporządzenia. Uznając zatem zarzuty podniesione w obu skargach za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.