II SAB/Gd 55/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Eksploratorów z siedzibą w W. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. odrzuca skargę, 2. zwraca skarżącemu Polskiemu Związkowi Eksploratorów z siedzibą w W. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 9 lutego 2021 r. A. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej trzynaście następujących pytań: 1. ile wniosków o pozwolenie na poszukiwanie zabytków wpłynęło ogółem do Urzędu, w okresie od 1 września do 31 grudnia 2020 r.? 2. ile pozwoleń na poszukiwania zabytków Urząd wydał w okresie od 1 września do 31 grudnia 2020 r.? 3. ile decyzji odmownych na poszukiwanie zabytków Urząd wydał w okresie od 1 września do 31 grudnia 2020 r.? 4. ile razy od wydanych w tym okresie decyzji wnioskodawcy odwoływali się do organu wyższej instancji? 5. czy o wydanych od 1 września do 31 grudnia 2020 r. pozwoleniach na poszukiwanie zabytków (lub odmowach) Urząd powiadamiał policję? Jeśli tak to w ilu przypadkach miało to miejsce? 6. czy w pozwoleniach na poszukiwanie zabytków wydanych od 1 maja do 31 sierpnia br. w warunkach poszukiwań stosowano zapis o zakazie kopania, rozkopywania ziemi, gruntu, czy naruszania gleby? Jeśli tak to proszę o informację w ilu przypadkach miało to miejsce i z jakich powodów wydawano takie decyzje? 7. czy Urząd wymagał od wnioskodawcy podania we wniosku (na poszukiwania zabytków) numerów ksiąg wieczystych nieruchomości i/lub innych dokumentów potwierdzających prawo własności? Jeśli tak to w ilu przypadkach miało to miejsce w okresie 1 września do 31 grudnia 2020 r.? 8. czy Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków w 2020 r. o przyznanie nagrody dla znalazcy za przypadkowe odkrycie zabytku archeologicznego? ile razy miało to miejsce? 9. czy Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków w 2020 r. o przyznanie nagrody dla znalazcy za zabytki lub materiały archiwalne, odkryte w wyniku poszukiwań? ile razy miało to miejsce? 10. jaka jest ogólna liczba wszystkich przedmiotów przekazanych w 2020 r. do Urzędu w wyniku poszukiwań prowadzonych za zgodą konserwatora zabytków ? 11. ile z nich zostało zewidencjonowanych jako zabytki archeologiczne? 12. ile z nich uznano za zabytki inne niż archeologiczne? 13. ile nowych stanowisk archeologicznych rozpoznano i wpisano do programu Archeologiczne Zdjęcie Polski w związku z oceną materiałów i informacji dostarczonych w ramach prowadzonych poszukiwań zabytków w 2019 r.? W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem w dniu 8 marca 2021 r. wnioskodawcy udostępniono informację publiczną w zakresie odpowiedzi na pytania nr 1-9 postawione we wniosku. W odniesieniu do pytań nr 10-13 Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że żądane informacje nie są informacjami gromadzonymi przez Urząd w formie statystyk do informacji publicznej. W dniu 28 marca 2021 r. A. wniósł skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł przy tym o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 9 lutego 2021 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. odpowiedzi na pytania: jaka jest ogólna liczba wszystkich przedmiotów przekazanych w 2020 r. do Urzędu w wyniku poszukiwań prowadzonych za zgodą konserwatora zabytków; ile z nich zostało zewidencjonowanych jako zabytki archeologiczne; ile z nich uznano za zabytki inne niż archeologiczne; ile nowych stanowisk archeologicznych rozpoznano i wpisano do programu Archeologiczne Zdjęcie Polski w związku z oceną materiałów i informacji dostarczonych w ramach prowadzonych poszukiwań zabytków w 2019 r. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił jedynie częściowej odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Przy tym w ocenie skarżącego, odpowiedź organu, iż informacje dotyczące pozostałych pytań nie są informacjami gromadzonymi przez Urząd w formie statystyk do informacji publicznych, nie oznacza, że Urząd nie jest w posiadaniu tych informacji. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym według skarżącego w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania objęte wnioskiem, w tym na pytania nr 10-13, co do których odpowiedział, iż nie dysponuje żądanymi informacjami, tj. nie posiada takich informacji publicznych. Organ przyznał jednocześnie, że być może jego odpowiedź w tym zakresie była niezbyt precyzyjna i wprowadzająca w błąd poprzez wskazanie, iż takie informacje nie są gromadzone w formie statystyk do informacji publicznej. Organ wskazał, że w zakresie informacji żądanych w pkt 10-12, nie jest organem administracji, który nie ma uprawnień do przyjmowania na przechowanie zabytków znalezionych w wyniku poszukiwań. W zakresie pytania nr 13, Wojewódzki Konserwator Zabytków również nie posiada takiej informacji, gdyż nie prowadzi bazy Archeologiczne Zdjęcie Polski (AZP), jako bazy map (danych), która jest prowadzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl § 1a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., odrzuci skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W niniejszym postępowaniu skarżący zwalcza bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w udostępnieniu informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 9 lutego 2021 r., w zakresie pytań nr 10-13. Do rozpoznania wskazanego wniosku zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), zwaną dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien ją udostępnić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie ulega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej polega więc na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela wskazanej wyżej odpowiedzi. Bezczynność ma również miejsce wtedy, gdy organ błędnie uznaje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 lutego 2021 r. został skierowany do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków za pośrednictwem poczty elektronicznej, i wpłynął do organu w tym samym dniu. Nie ma wątpliwości, że wskazany organ jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Również publiczny charakter żądanych informacji nie budził zastrzeżeń Sądu w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 8 marca 2021 r. udostępnił informację publiczną udzielając odpowiedzi na postawione we wniosku pytania nr 1-9, czego nie kwestionował skarżący. W odniesieniu do pytań nr 10-13 Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że informacje dotyczące tych pytań nie są informacjami gromadzonymi przez Urząd w formie statystyk do informacji publicznej. Pismo to doręczono skarżącemu w tym samym dniu, co skarżący potwierdził w skardze kwestionując jednocześnie znaczenie tej odpowiedzi. W ocenie Sądu, wyjaśnienie udzielone skarżącemu przez organ w odpowiedzi na pytania nr 10-13 było adekwatnym do sytuacji i w pełni realizującym wymogi u.d.i.p. sposobem załatwienia jego wniosku w tym zakresie. Skoro organ wyjaśnił, że nie gromadzi żądanych w pytaniach nr 10-13 informacji to oznacza, że ich nie posiada, a w konsekwencji, że nie może ich również udostępnić. Powyższe okoliczności organ potwierdził w odpowiedzi na skargę. Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do znaczenia wyjaśnień udzielonych przez organ. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Adekwatnym, do sytuacji braku posiadaniu żądanej informacji publicznej, sposobem załatwienia takiego wniosku jest wyłącznie pisemna informacja udzielona wnioskodawcy, co miało miejsce w niniejszej sprawie jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu. W dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. w dniu 28 marca 2021 r., skarżący dysponował już żądanymi informacji, do udzielenia których Konserwator był obowiązany na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. W zakresie, w jakim organ nie był w posiadaniu żądanych informacji publicznych, tj. w zakresie pytań skarżącego nr 10-13, udzielił stosownego wyjaśnienia, że informacji takich nie gromadzi. Na dzień wniesienia skargi wniosek skarżącego został zatem w całości załatwiony przez organ – częściowo poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej, do czego organ był zobowiązany, częściowo poprzez udzielenie odpowiedzi, że organ żądanymi informacjami nie dysponuje, a zatem w myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie jest zobowiązany do ich udostępnienia. Analizując chronologię czynności związanych z procedowaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wskazać należy na treść uchwały podjętej w dniu 22 czerwca 2020 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OPS 5/19, w której NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Z uzasadnienia tej uchwały wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Wprawdzie pogląd ten dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, lecz w ocenie sądu, zawarte w niej rozwiązania, mają znaczenie również dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, także załatwieniem żądania wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej czy udzieleniem odpowiedzi, że podmiot nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Tak jak sprawa z zakresu informacji publicznej może zakończyć się decyzją administracyjną, na co wprost wskazuje art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tak również może zakończyć się poprzez ww. czynności. Ponadto, NSA podkreślił we wskazanej uchwale, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 p.p.s.a. – przyp. Sądu), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc powyższe stanowisko, w pełni aprobowane, do okoliczności niniejszej sprawy, sąd wojewódzki uznał, że skoro skarga została złożona za pośrednictwem Konserwatora już po otrzymaniu przez skarżącego odpowiedzi, że podmiot ten żądanymi informacjami nie dysponuje, a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy w jednej z przewidzianych przez prawo form, to skarga taka nie była dopuszczalna. Udzielenie wskazanej odpowiedzi przez Konserwatora, wobec okoliczności, że Urząd go obsługujący nie gromadzi żądanych przez wnioskodawcę informacji, stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ta zaś okoliczność uzasadnia jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Przy tym podkreślić należy, że subiektywne przeświadczenie skarżącego, że udostępniona informacja jest niepełna, nie mogło wpłynąć na zmianę oceny skutków odpowiedzi organu z dnia 8 marca 2021 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.