I SA/Po 383/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg [...] oraz [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 680,00,- zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta P. postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego przekształcenia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb P., ark. mapy [...], działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. 2020 poz. 139 ze zm. – dalej: "ustawa o przekształceniu"). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że R. M., R. M., L. M., L. W., H. L., H. H. i A. H. wystąpili z wnioskami do Prezydenta Miasta P. o wydanie zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Organ wskazał, że na działce nr [...] znajduje się część budynku mieszkalnego - nawis i prześwit, przez który przebiega droga publiczna – ulica [...]. Zarząd Dróg Miejskich pismem z [...] czerwca 2020 r. poinformował, że działka [...] znajduje się w liniach granicznych ulicy [...] i podlega jego administracji. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu ponieważ działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Wobec powyższego Prezydent Miasta P. odmówił wydania zaświadczeń o żądanej treści do czasu wydzielenia z ww. nieruchomości gruntu zaliczonego do kategorii dróg publicznych tj. działki nr [...]. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi z dniem wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki nr [...] przeznaczonej pod drogę publiczną. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli L. i R. M. oraz A. H.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności potwierdza się w zaświadczeniu wydanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie w tym zakresie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych odnoszących się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z danych będących w posiadaniu organu. Kolegium zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego ulicy [...] w P., która nie mieści się w kategorii nieruchomości, które podlegają przekształceniu w trybie przepisów ustawy o przekształceniu. W ocenie organu gramatyczna wykładnia przepisów ustawy o przekształceniu nie pozostawia wątpliwości, że zakresem jej regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów uwłaszczeniem nie mogą być objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi niż określone w powołanej wyżej ustawie obiektami. Oznacza to, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić dopiero z dniem wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki nr [...], przeznaczonej pod drogę publiczną. W skardze z [...] marca 2021 r. L. i R. M. oraz A. H., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1a ustawy o przekształceniu poprzez jego niezastosowanie przez organ odwoławczy do oceny zasadności wniosku skarżących o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa w dniu 1 stycznia 2019 r. udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w prawo własności tej nieruchomości, wskutek czego miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającego na odmowie wydania skarżącym przedmiotowego zaświadczenia na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 powołanej powyżej ustawy z uwagi na fakt, że część nieruchomości - działka o nr [...] zajęta jest pod pas drogowy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o przekształceniu. Odmawiając wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności organ stwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się część budynku mieszkalnego - nawis i prześwit, przez który przebiega droga publiczna – ulica [...]. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu ponieważ działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Przedstawione wyżej stanowisko organu było trafne w świetle pierwotnego brzmienia przepisów przedmiotowej ustawy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w jej pierwotnym kształcie stanowił, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należało rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu). Z powyższego wynika, że przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Grunty zajęte pod drogę publiczną nie są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe, co z mocy prawa wyłączało takie obszary spod przekształcenia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Co więcej, choć drogę publiczną uznać należy za obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego (ściślej rzecz ujmując za budowlę w postaci obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a prawa budowlanego) to jednak nie można uznać, że droga publiczna stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu. Obiekt budowlany z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu to obiekt umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych usytuowanych na nieruchomości objętej przekształceniem. Musi to być więc obiekt funkcjonalnie i technicznie powiązany wyłącznie z tą nieruchomością. Skoro bowiem w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy mowa jest o tym, że budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane mają umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych to przyjąć należy, iż korzystanie to musi odnosić się jedynie do budynków mieszkalnych posadowionych na nieruchomości objętej przekształceniem, a nie do nich i innych, bliżej nie zidentyfikowanych obiektów i budynków mieszkalnych. Takiego charakteru nie posiada droga publiczna, która służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego i nie może być traktowana jako obiekt przynależący wyłącznie do nieruchomości usytuowanych w jej bezpośredniej bliskości. Pomimo powyższej konstatacji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na dokonaną przez ustawodawcę nowelizację ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, której nadano wsteczną moc obowiązującą. Nowelizacji ustawy o przekształceniu dokonano ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309). Jednakże ustawodawca, mocą przyjętych przepisów intertemporalnych, nadał dokonanej nowelizacji wsteczną moc obowiązującą albowiem postanowił, że wprowadzane w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zmiany wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia z mocą od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej). Przedmiotowa nowelizacja oprócz zachowania typizowanego w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w dodanym art. 1a. Powyższym przepisem objęto działaniem ustawy stany faktyczne, które dotąd nie stanowiły podstawy do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 1a stanowi bowiem, że przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Regulacja ta rozszerzyła zakres działania ustawy o przekształceniu na grunty niemające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (niezabudowane na cele mieszkaniowe), a więc także co do zasady na grunty przeznaczone w planach miejscowych pod drogi publiczne, czy zajęte faktycznie pod drogi publiczne, o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy. Podkreślić należy, że regulacja art. 1a ustawy dotyczy nie tylko budynków innych niż budynki mieszkalne, ale również innych niż budynki obiektów budowlanych, w tym - lege non distinguente - obiektów liniowych, jak nawet urządzeń budowlanych. Jak trafnie wyjaśniono w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz [...], a także w wyroku WSA w Lublinie z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu [...] (dostępne na stronie internetowej – orzeczenia nsa.gov.pl), na skutek uzyskania przez art. 1a ustawy o przekształceniu wstecznej mocy obowiązującej, przepis ten stał się dla sądu administracyjnego elementem wzorca kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień. Uzyskanie przez art. 1a ustawy o przekształceniu mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2019 r. spowodowało konieczność założenia fikcji prawnej, w której organy obu instancji winny przy rozstrzyganiu wniosku kierować się tym przepisem, czyli ustalać czy w świetle nowowprowadzonej regulacji z art. 1a ustawy o przekształceniu przedmiotowa działka nr [...] jest zabudowana w sposób skutkujący przekształceniem prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. Z uwagi na przyjęty przez ustawodawcę ekstraordynatoryjny sposób nowelizacji ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, stwierdzić należy, że przepis art. 1a ustawy o przekształceniu wywołał skutki prawne z mocą wsteczną, co oznacza, że brak jego zastosowania w sprawie kwalifikować należy jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Naruszenie to dotyczyło samej istoty rozpatrywanej sprawy tj. tego czy prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego żądaniem podlega przekształceniu w prawo własności. Było to zatem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 P.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przy ocenie zasadności żądania wnioskodawców art. 1a ustawy o przekształceniu. W tym miejscu ponownie podkreślić należy, że z regulacji tej wynika wprost, że skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma zastosowania tak do gruntów zabudowanych budynkami innymi niż mieszkalne, jak również do posadowionych tam obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych (użycie w przepisie spójnika "lub" wskazujące na alternatywę nierozłączną). Stosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 1a ustawy o przekształceniu może stwarzać trudności z tego powodu, że wprawdzie ustawodawca w regulacji tej skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozciągnął alternatywnie na grunt zabudowany innymi niż mieszkalne budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, to jednak określony w tym przepisie sposób ustalenia podrzędności tych obiektów ograniczył jedynie do budynków, stanowiąc, że przepisy ustawy mają zastosowanie o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W przepisie tym nie określono natomiast w jaki sposób określać powyższe proporcje jeżeli grunt zabudowany na cele mieszkaniowe zabudowany został nie innymi budynkami, lecz innymi niż budynki obiektami budowlanymi, czy wręcz urządzeniami budowlanymi. Choć zatem ustawodawca nakazał stosować przepisy ustawy, a więc uwzględniać skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności także w odniesieniu do gruntów zabudowanych obiektami budowlanymi innymi niż budynki lub urządzeniami budowlanymi, to nie wskazał w jaki sposób ustalić, czy zabudowa ta ma na tyle pomijalny charakter, że może zostać objęta przekształceniem wraz z gruntami zabudowanymi stricte na cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, powyższą lukę należałoby uzupełnić poprzez zastosowanie per analogiam zdania drugiego art. 1a ustawy o przekształceniu, co w realiach przedmiotowej sprawy sprowadzałoby się do porównania powierzchni gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe do powierzchni gruntu zajętego, przeznaczonego pod drogę publiczną. Odnosząc się do charakteru postępowania wyjaśniającego, jakie powinien prowadzić organ przy wydawaniu zaświadczenia. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady postępowanie takie ma ograniczony zakres. Wydawanie zaświadczeń powinno oparte być na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia, zaś prowadzone postępowanie dowodowe powinno sprowadzać się do dokonania ustaleń w oparciu o dane wynikające z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów, bądź też inne dane znajdujące się w posiadaniu organu. W sytuacji, gdy - tak jak w przedmiotowej sprawie - wydawane zaświadczenie ma stwierdzać w sposób wiążący zaistnienie skutku prawnego w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności oraz stanowić podstawę do ujawnienia takiego prawa w księdze wieczystej, organ może i powinien prowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające w zakresie szerszym, niż typowy dla tego rodzaju spraw objętych dyspozycją art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., orzekł jak w p. I. sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).