II SAB/Rz 50/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie") jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej w skrócie: "PPIS") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 30 grudnia 2020 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w [...] za pośrednictwem platformy ePUAP wpłynął wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie, ile pism, które wpłynęły do organu w dniu 10 czerwca 2020 r. (oraz o załączenie ich kopii) zadekretowano dopiero po upływie 15 dni (to jest w dniu 25 czerwca 2020 r.) w wyniku technicznej omyłki pracownika organu (zgodnie z informacją PPIS) - z wyłączeniem pisma stanowiącego oświadczenie z dnia 10 czerwca 2020 r. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz pisma Przedsiębiorstwa [...] o terminie przystąpienia do ekshumacji. Pismem przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 13 stycznia 2021 r. PPIS poinformował Stowarzyszenie, że poza wymienionymi we wniosku dwoma dokumentami, żadne inne pismo wpływające do organu w dniu 10 czerwca 2020 r. nie zostało zadekretowane z piętnastodniowym opóźnieniem. Odnośnie wniosku o udostępnienie kopii pism, które wpłynęły do organu w dniu 10 czerwca 2020 r. PPIS stwierdził, że informacje te należy kwalifikować jako informacje przetworzone, z uwagi na konieczność wykonania na w/w korespondencji czynności prowadzących do anonimizacji zawartych w nich danych, w związku z czym wezwał Stowarzyszenie do wykazania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, że udostępnienie w/w informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Kolejne wezwanie zostało przesłane Stowarzyszeniu za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 26 stycznia 2021 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] PPIS odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej w skrócie; "[...]PWIS’) decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji [...]PWIS wyjaśnił, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. W dniu 25 marca 2021 r. PPIS przesłał Stowarzyszeniu za pośrednictwem platformy ePUAP zawiadomienia o wstrzymaniu biegu załatwiania spraw dotyczących udzielania informacji publicznej na okres od 17 lutego 2021 r. do 18 marca 2021 r. oraz na okres od 19 marca 2021 r. do 17 kwietnia 2021 r. W dniu 18 kwietnia 2021 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w [...] wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność PPIS w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze Stowarzyszenie zarzucając naruszenie art. 10 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie: "u.d.i.p.") przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wniosło o: 1) zobowiązanie PPIS do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie PPIS grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości 500 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania i zobowiązanie PPIS do zwrotu zasądzonych kosztów postępowania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 5) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że do dnia przesłania skargi, tj. 18 kwietnia 2021 r., PPIS nie załatwił sprawy poprzez udzielenie wnioskowanej informacji lub poinformowanie, że wyjaśnienia przekazane w piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. są odpowiedzią na wniosek a zarazem stanowią pełną informację w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie wyjaśniło, że po przeanalizowaniu odpowiedzi PPIS z dnia 13 stycznia 2021 r. skłonne było uznać, że została udzielona wnioskowana informacja z uwagi na zawarte w tym piśmie stwierdzenie, że "poza wymienionymi przez wnioskodawcę dwoma dokumentami, żadne inne pismo wpływające do organu 10.06.2020 r. nie zostało zadekretowane z piętnastodniowym opóźnieniem", a zatem nie byłoby potrzeby załączania kopii innych pism, które zostały zadekretowane z opóźnieniem, gdyż takowych zgodnie z informacją nie ma. Jednakże w wyniku wezwań (na które Stowarzyszenie nie odpowiedziało z uwagi na fakt, że były one nieuzasadnione) o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji, a następnie otrzymaniu decyzji odmownej i uchyleniu jej przez [...]PWIS uznało, że nie udzielono pełnej informacji. Tym bardziej, że po uchyleniu decyzji PPIS dwukrotnie Stowarzyszenie zostało zawiadomione o wstrzymaniu biegów terminu w rozpoznaniu wniosku, a tylko PPIS jako podmiot posiadający wiedzę o posiadanych danych, może ocenić czy udzielił dotychczas całej i pełnej wnioskowanej informacji. Stowarzyszenie dopatruje się w postawie PPIS rażącego naruszenia prawa, gdyż w jego ocenie organ celowo przedłużał udzielenie jednoznacznej wnioskowanej informacji, przedłużał niepotrzebnie postępowanie poprzez wezwanie do wykazanie szczególnego interesu prawnego, jak również bezzasadnie zawiesił dwukrotnie bieg terminów w rozpoznaniu wniosku. W związku z tym Stowarzyszenie uważa za w pełni zasadne, wymierzenie grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a, co umożliwi zdyscyplinowanie organu administracji publicznej, czyniąc za pomocą nałożonej grzywny podstawową gwarancję realizacji rzetelnie oraz w terminie wniosków złożonych w przyszłości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r.) PPIS odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Odpis decyzji został doręczony Stowarzyszeniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. W dniu 22 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od powyższej decyzji. W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie. PPIS stwierdził, że wydając w dniu 19 kwietnia 2021 r. decyzję w zakresie odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej załatwił sprawę w sposób prawem przewidziany, czyniąc skargę bezprzedmiotową. PPIS zaznaczył, że wydanie decyzji nie zostało podyktowane próbą uniknięcia przypisanej przez Stowarzyszenie bezczynności, nie nastąpiło bowiem w efekcie zaskarżenia działalności organu, a w wyniku standardowego trybu rozpatrywania spraw, w ramach którego organ każdorazowo bierze pod uwagę kolejność wpływu, jak i ich priorytet. PPIS wskazał, że od 3 lutego 2021 r. do organu wpłynęło 1318 wniosków w trybie udzielenia dostępu do informacji publicznej. Organ będąc obowiązany do realizacji zadań, które nakłada ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a których wielość jak i ranga w okresie epidemii w sposób oczywisty wzrasta, skorzystał z trybu przewidzianego w art. 15zzzzzn1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 1842 ze zm.) i wstrzymał bieg terminów załatwienia spraw dotyczących udzielania informacji w trybach określonych w obowiązujących ustawach, w szczególności w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rozwiązanie to pozwoliło organowi na skierowanie dominujących działań w obszar zwalczania epidemii COVID - 19, przy jednoczesnym sukcesywnym rozpatrywaniu wniosków o udzielenie dostępu do informacji publicznej. Przywołane wyżej wstrzymanie biegu terminów dotyczyło dwóch okresów, tj. od dnia 17 lutego 2021 r. do 18 marca 2021 r. oraz od 19 marca 2021 r. do 17 kwietnia 2021 r. i pozwoliło na rozpatrzenie wszystkich otrzymanych wniosków w przewidzianym prawem terminie. To stanowisko dotyczy również przedmiotowego wniosku, który został rozpatrzony w pierwszy dzień roboczy następujący po okresie wstrzymania biegu terminów, co jednoznacznie wskazuje, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. - zwana dalej: "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). Zdaniem Sądu podstawy formalno - prawne związane z zakresem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej względem zgłoszonego żądania o dostęp do informacji zostały w niniejszej sprawie zachowane. Po pierwsze, podmiot, do którego skarżące Stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] – Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w [...] jest organem władzy publicznej – art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. 2021 r. poz. 195. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej - art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie, również przedmiot skierowanych do PPIS w [...] pytań mieści się w zakresie przedmiotowym ww. ustawy, albowiem określone we wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. zagadnienia, ogólnie rzecz biorąc dotyczą sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, oraz stanu przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania - art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p. Wobec powyższego PPIS w [...] zobligowany był stosować względem wyrażonego przez Stowarzyszenie żądania przepisy wyżej wymienionej ustawy. W sprawie bezsporne jest, że Stowarzyszenie wniosek o udzielenie informacji publicznej wniosło w dniu 31 grudnia 2020 roku. PPIS w [...] w dniu [...] lutego 2021 roku wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił wzmiankowaną decyzję PPIS i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta zostały przekazane z powrotem do PPIS w [...] w dniu 15 marca 2021 roku. Ponieważ sprawa została przekazana PPIS w [...] do ponownego rozpoznania po uchyleniu wydanej pierwotnie decyzji, czternastodniowy termin na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. rozpoczął swój bieg od początku. PPIS w [...] w tym samym dniu, w którym otrzymał akta sprawy od PWIS w [...] – 15 marca 2021 roku – działając w trybie art. 15zzzzzn1 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. 2021 r. poz. 1842, zwrócił się pisemnie do [...]PWIS w [...] o wyrażenie zgody na wstrzymanie biegu załatwiania spraw dotyczących udzielania informacji publicznej na okres od dnia 19 marca 2021 do dnia 18 kwietnia 2021 roku. Powołany przepis art. 15 zzzzzn1 został dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020 r. poz. 2255) i wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a więc przed wniesieniem wniosku przez Stowarzyszenie. Zgodnie z jego treścią w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony (ust. 1). Zawiadomienie o wstrzymaniu biegu terminów załatwiania spraw następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie (ust. 2). Czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie wstrzymania biegu terminów załatwiania spraw są skuteczne, pod warunkiem poinformowania o nich stron (ust. 3). Ogłoszenie zawiadomienia o wstrzymaniu biegu terminów załatwiania spraw wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (ust. 4). Ponowne wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia (ust. 6). Z akt sprawy wynika, że PPIS w [...] wstrzymał bieg terminu załatwiania spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej w okresie od 17 lutego 2021 do dnia 18 marca 2021. Ponieważ po wydaniu przez [...]PWIS w [...] decyzji kasacyjnej PPIS w [...] ponownie zdecydował się na wstrzymanie biegu terminu załatwiania spraw, zobligowany był wyczerpać tryb przewidziany art. 15 zzzzzn1 ust. 6, a więc zwrócić się o zgodę do organu wyższego stopnia. [...]PWIS w [...], pismem z dnia 17 marca 2021 roku wyraził zgodę na wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw w okresie od dnia 19 marca 2021 do dnia 17 kwietnia 2021 roku. Zawiadomienie o wstrzymaniu biegu terminów załatwiania spraw zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej (https://bip[....]). Niezależnie od tego, pismem z dnia 24 marca 2021 roku PPIS w [...] poinformował Stowarzyszenie o wstrzymaniu biegu terminu załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej w okresach od 17 lutego do 18 marca 2021 roku i od 19 marca do 17 kwietnia 2021 roku (w załączeniu przesłano Stowarzyszeniu zawiadomienia o wstrzymaniu biegu terminów). W takim skonfigurowaniu Sąd przyjmuje, że czternastodniowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na załatwienie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, uległ wstrzymaniu na okres od 15 marca 2021 roku (początek biegu terminu na załatwienie sprawy w związku z przekazaniem akt przez [...]PWIS w [...] celem ponownego rozpatrzenia sprawy) do dnia 17 kwietnia 2021 roku. Wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy powoduje, iż nie ulega on w ogóle rozpoczęciu, a gdyby wstrzymanie nastąpiło już w trakcie biegu terminu, ulega on zawieszeniu na czas wstrzymania. W tym okresie – w okresie wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy – wyłączone jest wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki – art. 15 zzzzzn1 ust. 4. Rozpoznając skargę Sąd przyjął, iż termin na załatwienie wniosku Stowarzyszenia, wobec wstrzymania biegu terminów załatwiania spraw w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w okresie od 17 lutego do 18 marca 2021 roku i od 19 marca do 17 kwietnia 2021, rozpoczął swój bieg w dniu 19 kwietnia 2021 roku (dzień 18 kwietnia 2021 roku przypadał na niedzielę, a więc dzień ustawowo wolny od pracy). PPIS w [...] miał zatem czas na rozpoznanie wniosku do dnia 3 maja 2021 roku. Wniesienie skargi na bezczynność już w dniu 19 kwietnia 2021 roku nie mogło więc wywrzeć oczekiwanych przez skarżące Stowarzyszenie skutków. Jednocześnie Sąd zauważa, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 roku) PPIS w [...] rozpoznał wniosek Stowarzyszenia i odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszenie wniosło od przedmiotowej decyzji odwołanie. Wniesienie skargi na bezczynność nastąpiło w tym samym dniu, w którym PPIS w [...] wydał decyzję w sprawie. W takim układzie Sąd nie znalazł przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi. Jak wynika bowiem z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 przeszkodą do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność jest wniesienie jej po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie decyzja ostateczna nie została wydana, a nadto skargę wniesiono w dniu wydania decyzji, a zatem nie "po zakończeniu postępowania". Uwzględniając całość naprowadzonych okoliczności i ocen prawnych Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.