II SA/Wa 3/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Służby Ochrony Państwa (dalej: "Komendant SOP", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia K. J. (dalej: "skarżący") informacji publicznej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2020 r. skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazania imienia i nazwiska osoby ochranianej, przewożonej w samochodzie służbowym, który w dniu [...] października 2020 r. na pl. [...] w W. miał kolizję z tramwajem. W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] listopada 2020 r. Komendant SOP poinformował skarżącego, że Służba Ochrony Państwa, zgodnie z art. 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 575; dalej: "ustawa o SOP"), zapewniając ochronę form i metod realizacji zadań, nie podaje informacji dotyczących działań ochronnych prowadzonych wobec osób ustawowo ochranianych. Wobec tego, że powyższa odpowiedź nie posiadała cech decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skarżący w dniu [...] listopada 2020 r. drogą elektroniczną (ePUAP) – za pośrednictwem Komendanta SOP – wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po złożeniu ww. skargi, organ w oparciu o art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wydał [...] listopada 2020 r. decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji Komendant SOP podniósł, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, dlatego zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Udzielenie żądanej informacji w pierwszej kolejności wskazywałoby, czy według stanu z daty wpływu wniosku, w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o SOP zostały wydane jakiekolwiek decyzje o objęciu ochroną określonych osób, jak również byłoby tożsame z ujawnieniem, czy tego rodzaju decyzję wydano w odniesieniu do określonej osoby. Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o SOP, decyzja o objęciu ochroną osób, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. d tej ustawy, jest podejmowana przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. stanowisko zajął ppłk SOP B. P. - kierownik Sekcji [...] Zarządu I SOP, pełniący również funkcję rzecznika prasowego Komendanta SOP. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") poprzez jego niezastosowanie, przez co doszło do naruszenia prawa skarżącego do uzyskania informacji posiadającej przymiot informacji publicznej; - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanych informacji, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku; - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie występują okoliczności uprawniające do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej; - art. 3 pkt 1 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o SOP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż norma wyrażona w tych przepisach uniemożliwia realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz udostępnienie wnioskowanych informacji. Powołaną na wstępie decyzją Komendant SOP utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ podkreślił, że prawo do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest – jak zdaje się uważać skarżący - prawem absolutnym, lecz doznaje ograniczeń (wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP) ze względu na konieczność ochrony, np. bezpieczeństwa państwa, która uzasadnia też ograniczony dostęp do informacji niejawnych - po spełnieniu ściśle określonych przez ustawodawcę kryteriów. W przypadku osób podlegających ochronie SOP, na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, już sam ustawodawca przesądził w art. 4 ust. 1 ustawy o SOP, że decyzje takie będą wydawane z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych. Tym samym ustawodawca uznał, iż przesłanka objęcia osoby ochroną formacji ze względu na dobro państwa jest tak istotna dla bezpieczeństwa państwa, że dostęp do tej informacji będzie ograniczony. Intencją ustawodawcy było zagwarantowanie bezpieczeństwa osobie podlegającej ochronie, jak również zapewnienie efektywności prowadzonych działań ochronnych. Nie ma racji skarżący, twierdząc, że ochronie przed ujawnieniem nie podlegają imię i nazwisko osoby ochranianej, gdyż dane te są zawarte w niejawnej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tym samym chybiony jest zarzut dokonania przez organ błędnej wykładni art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jak i naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem organu, art. 4 ust. 1 ustawy o SOP należy rozumieć - inaczej niż chciałby tego skarżący - w ten sposób, że przepis ten nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązek zapewnienia niejawności danych zawartych w decyzji o objęciu osoby ochroną SOP. Argument skarżącego, iż chodziło w tym przepisie jedynie o pewien "reżim prawny", w którym zapada decyzja o objęciu ochroną danej osoby ze względu na dobro państwa, jest błędny, skoro cała ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742; dalej "u.o.i.n.") opisuje "reżim prawny", ale jedynie w odniesieniu do informacji, które powinny podlegać szczególnej ochronie, tj. informacji niejawnych. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2020 r., a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, przez co doszło do naruszenia prawa skarżącego do uzyskania informacji posiadającej przymiot informacji publicznej; 2. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż informacja na temat imienia i nazwiska osoby ochranianej przez Służbę Ochrony Państwa jest objęta tajemnicą ustawowo chronioną; 3. art. 4 ust. 1 ustawy o SOP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten statuuje tajemnicę ustawowo chronioną, podczas gdy przepis ten odnosi się do trybu wydania decyzji o objęciu osoby ochroną Służby Ochrony Państwa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ujawnienie imienia i nazwiska osoby podlegającej ochronie Służby Ochrony Państwa musiałoby wywierać bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo państwa. Skoro ustawodawca zdecydował się expressis verbis wskazać, że najważniejsze osoby w państwie podlegają ochronie Służby Ochrony Państwa, to skarżący poddał w wątpliwość cel wyłączenia z przestrzeni publicznej informacji o pozostałych osobach podlegających takiej ochronie. Skarżący wyraził przekonanie, iż tworzenie w tym zakresie bariery informacyjnej nie służy zapewnieniu szerszego bezpieczeństwa osób ochranianych. Wręcz przeciwnie, pojawienie się w przestrzeni publicznej informacji, że określona osoba podlega ochronie Służby Ochrony Państwa, niejednokrotnie pozwala nawet na zwiększenie bezpieczeństwa osoby ochranianej. W odpowiedzi na skargę Komendant SOP wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że skarga jest oczywiście bezzasadna – opiera się na błędnej tezie, wedle której art. 4 ust. 1 ustawy o SOP odnosi się jedynie do "trybu wydania decyzji", a nie do osoby, której dotyczy decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Komendanta SOP z [...] listopada 2020 r. odpowiadają prawu. Sąd nie podzielił argumentacji skargi. Prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne gwarantuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten in fine stanowi, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres przedmiotowy tego uprawnienia normuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, wskazując, iż prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Urzeczywistnienie konstytucyjnej gwarancji z ww. art. 61 ust. 1 stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo do uzyskiwania informacji nie ma charakteru absolutnego. Stosownie do treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Powyższy przepis stanowi podstawę do konkretyzacji takich ograniczeń w ustawach. Przykładem konkretyzacji przewidzianego w Konstytucji RP ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji jest art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wedle tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Na potwierdzenie ograniczenia prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej z uwagi ochronę porządku publicznego czy bezpieczeństwa warto przytoczyć wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z uzasadnienia wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14: "Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych, w tym m.in. nagrywania i podsłuchiwania rozmów telefonicznych. Tym ważniejsze jest, aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości." (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 3 ustawy o SOP, do zadań Służby Ochrony Państwa należy: 1) ochrona: a) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz ministra właściwego do spraw zagranicznych, b) byłych prezydentów Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o uposażeniu byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1972), c) osób posiadających status głowy państwa, szefa rządu oraz ich zastępców, przewodniczącego parlamentu lub izby parlamentu lub ministra spraw zagranicznych, wchodzących w skład delegacji państw obcych przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) innych osób ze względu na dobro państwa, e) obiektów służących Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych oraz wskazanych w decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych innych obiektów stanowiących siedziby członków Rady Ministrów, zwanych dalej "siedzibami członków Rady Ministrów", z wyłączeniem obiektów służących Ministrowi Obrony Narodowej i Ministrowi Sprawiedliwości, f) placówek zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej wskazanych w decyzji, o której mowa w art. 4 ust. 8; 2) rozpoznawanie i zapobieganie przestępstwom przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, przestępstwom przeciwko życiu lub zdrowiu, przestępstwom przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu, przestępstwom przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, przestępstwom przeciwko wolności, przestępstwom przeciwko czci i nietykalności cielesnej, przestępstwom przeciwko porządkowi publicznemu, zamachom i czynnej napaści skierowanym przeciwko osobom, o których mowa w pkt 1 lit. a-d, oraz przeciwko bezpieczeństwu obiektów, o których mowa w pkt 1 lit. e, z wyłączeniem dotyczących tych obiektów przestępstw przeciwko ochronie informacji; 3) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie popełnianych przez funkcjonariuszy SOP, zwanych dalej "funkcjonariuszami", i pracowników SOP przestępstw określonych w art. 228, art. 229, art. 231, art. 265 i art. 266 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), zwanej dalej "Kodeksem karnym", w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, a także, w zakresie wynikającym z art. 11j ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 13), funkcjonariuszy i pracowników SOP, Policji i Straży Granicznej lub strażaków i pracowników Państwowej Straży Pożarnej. Według art. 4 ust. 1 ustawy o SOP, minister właściwy do spraw wewnętrznych, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, podejmuje decyzję o objęciu ochroną osób, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. d. Analogiczny przepis zawierała w art. 2 ust. 2 ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r., poz. 985 ze zm.). Jak wskazuje J. Lipski w komentarzu do art. 2 ww. ustawy (vide "Ustawa o Biurze Ochrony Rządu. Komentarz" pod red. K. Zeidlera, wyd. ABC 2008), obok osób chronionych przez BOR z mocy ustawy można wyróżnić kategorię osób objętych ochroną w oparciu o decyzję ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 2 ust. 2). Są to osoby, którym przyznawana jest ochrona ze względu na dobro państwa. Rozstrzygnięcia ministra w tych sprawach zawsze opatrzone są odpowiednią klauzulą niejawności. W przedmiotowej sprawie Sąd aprobuje pogląd organu, iż przepis art. 4 ust. 1 ustawy o SOP nakłada na ministra właściwego do spraw wewnętrznych obowiązek zapewnienia niejawności danych zawartych w decyzji o objęciu konkretnej osoby ochroną Służby Ochrony Państwa. Ustawodawca, nakazując ministrowi zachowanie przepisów o ochronie informacji niejawnych przy wydawaniu decyzji o objęciu danej osoby ochroną Służby Ochrony Państwa, niewątpliwie kierował się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa takiej osobie. Ujawnienie wnioskowanej informacji, tj. danych osoby objętej ochroną Służby Ochrony Państwa na mocy oklauzulowanej decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, prowadziłoby do ujawnienia informacji niejawnych. Trudno zatem nie zgodzić się z Komendantem SOP, iż nieuprawnione ujawnienie, czy określona osoba została objęta ochroną, może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez Służbę Ochrony Państwa zadań w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Ten szkodliwy wpływ przejawi się przede wszystkim w prawdopodobnym obniżeniu skuteczności podejmowanych przez tę formację działań, co w konsekwencji może wpłynąć na ważne aspekty bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Wywody skarżącego odnośnie celowości utajnienia danych innych osób w sytuacji, gdy ustawa o SOP wymienia najważniejsze osoby w państwie jako podlegające ochronie Służby Ochrony Państwa, są całkowicie bezpodstawne i godzą w ratio legis art. 3 pkt 1 lit. d oraz art. 4 ust. 1 ustawy o SOP. Przepisy te wskazują na objęcie ochroną Służby Ochrony Państwa "innych osób ze względu na dobro państwa" w drodze decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, wydawanej w trybie przepisów o.u.i.n. Omawiana regulacja ma charakter bezwzględnie obowiązujący i teza skarżącego, iż upublicznienie danych tych "innych osób" wręcz wzmocniłoby ich bezpieczeństwo, jest pozbawiona racji. Skoro decyzja o objęciu ochroną Służby Ochrony Państwa osoby, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. d ustawy o SOP, jest wydawana w oparciu o przepisy u.o.i.n., to nie jest możliwe ujawnienie treści takiej decyzji, w tym imienia i nazwiska osoby ochranianej (czego domaga się skarżący) bez formalnego zniesienia klauzuli tajności. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia art. 8 u.o.i.n. Nie istnieje prymat zasady dostępu do informacji publicznej nad wartościami wskazanymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a więc także m.in. nad takimi wartościami jak ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Każdorazowo musi dojść do ważenia z jednej strony zasady dostępu do informacji publicznej, a z drugiej strony – ww. wartości. Dopiero okoliczności konkretnej sprawy zdecydują, której wartości zostanie przyznany prymat. W przedmiotowej sprawie Komendant SOP zasadnie dokonał odmowy udostępnienia żądanej informacji, z powołaniem się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a w istocie potrzebę ochrony informacji niejawnej. Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.